Константин Ващенко: "Я за социальные лифты, но не за катапульты"

Признаюсь, глава Национального агентства по вопросам государственной службы Константин Ващенко с назначением времени интервью торопился. Мол, "парламент вот-вот вернется к рассмотрению закона о госслужбе, хотелось бы вовремя еще раз озвучить все преимущества и перспективы доработанного варианта".

Ну, парламент, мягко говоря, не удивил: второе чтение снова отложено - на осень. Зато у моего собеседника появилась возможность не только напомнить о преимуществах сегодняшнего варианта закона, но и перечислить подводные камни, которые вот уже второе десятилетие стоят на трудном "системоломающем" пути этого важного, уж точно не ошибусь - десятого законопроекта о государственной службе.

О них мы, собственно, и говорили. А также еще о многих касающихся госслужбы рутинных вещах, основанных на принципах, смыслах и логике государственного управления. Имеющих мало общего с пиар-составляющей, которая сегодня зачастую обеспечивает картинку отдельным чиновникам-реформаторам, зато точно лежащих в основе будущей реформы. Если таковая состоится, конечно.

О результатах разговора судить вам.

- Константин Александрович, прошел ровно год, как вы сказали, что в ближайшие месяцы будет принят закон о государственной службе, и мы по-взрослому начнем ломать систему. Один декабрь минул, следующий - на подходе… Имеем только столичный полицейский патруль и не вмещающегося в рамки закона губернатора Михаила Саакашвили. Какова ваша основная эмоция на этот счет?

- Скорее не эмоция, а понимание. Несмотря на наш, действительно, достаточно произвольный темп принятия нужных для изменения системы законов, сохраняется серьезнейшее давление общества на власть. Очень активна экспертная среда. Четко сформулированы требования к власти.

- И…?

- И очевидно, что Майдан не разошелся. Что вселяет надежду. Как и перечисленные вами пока еще несистемные попытки создать новые эффективные параллельные модели. Обкатать их. Что касается конкретно моей парафии, то понятно, что общество хочет иметь эффективное государство. Государство заинтересовано в качественном аппарате. Аппарат состоит из чиновников, которые хотят, чтобы их работа была престижной и уважалась в обществе. А граждане хотят получать от них качественные услуги. Круг замкнулся. Учитывая это, сразу было ясно, что, обособившись от общества, чиновники никогда не напишут качественный закон о самих себе. Любые решения сегодня могут быть легитимны и эффективны, только если они опираются на поддержку гражданского общества и экспертной среды. Причем не только отечественной. Группа по подготовке закона была создана практически сразу после моего назначения. Моя функция - модератор. Задача - организовать процесс на этапе подготовки и принятия закона.

- Модератор не справился с поставленной задачей? Все-таки год для воюющей нереформированной страны, у которой отсутствует дееспособный госаппарат - это слишком.

- Давайте разделять факторы. Я всегда отдавал себе отчет в том, насколько это непростая реформа. При любой власти очень модно говорить о новых, красивых, профессиональных и некоррумпированных чиновниках. Однако, как только доходит до дела, то единственное желание: как бы так и реформу провести, и ничего при этом не менять. Моя команда была к этому готова. При этом мы полагались на железный факт: необходимость реформы государственной службы и принятия закона была отражена везде - в коалиционном соглашении, в стратегии развития Украины-2020, в программе правительства…

- Может быть проще указать, где такой необходимости не оказалось. В перечисленных вами документах, к сожалению, нет отдельного пункта под названием "политическая воля".

- Пункта такого действительно нет. Зато указаны конкретные сроки. Наверное, они и являются индикатором политической воли. Мы осознанно загнали себя в такие жесткие рамки. Законопроект был готов уже к концу октября. Прошел все общественные слушания. Международную экспертизу SIGMA. В декабре ВР должна была рассматривать проект. Однако предстоял еще отдельный раунд с правительством. И вот он действительно затянулся. Но я бы не сказал, что мы просто потеряли время. Нет, в итоге правительство и сам премьер-министр стали убежденными сторонниками предложенной нами реформы.

Что касается парламента. Накануне голосования в первом чтении проект получил единогласное одобрение профильного парламентского комитета. Непосредственно в сессионном зале не прозвучало ни одного выступления против. Наоборот, представители всех фракций коалиции высказались в поддержку законопроекта. После чего он еле-еле набрал необходимый минимум в 226 голосов, и то только благодаря настойчивости спикера Владимира Гройсмана. К слову, Владимир Борисович еще в свою бытность вице-премьером выступил одним из идеологов реформы госслужбы и очевидно испытывал особую ответственность за позитивный результат. То есть парламент очень непредсказуем, очень много интересов переплетено, в том числе и внутри каждой из фракций. Будем учитывать это при подготовке ко второму чтению.

- К гадалке не ходи: основная болевая точка обнаружилась где-то в области полномочий и назначения госсекретарей. А вы уверены, что даже после принятия закона о госслужбе в законе о Кабмине не останется политическая опция министра Кабинета министров с широкими полномочиями и потенциальной амбицией на поле госсекретаря Кабмина?

- Вопрос разделения политических и административных должностей - самый ключевой. И это первый серьезный заградительный блок. Тем не менее, в законе, уже принятом в первом чтении, руководителем аппарата как отдельных министерств, так и Кабмина в целом является именно государственный секретарь. Точка. Если же коалиция и правительство сочтут, что Кабмину все-таки необходим министр Кабинета министров, то это может касаться только каких-то политических функций - продвижения админреформы, европейской интеграции и пр. Главное - все правильно выписать. Такой же подход необходим и в части полномочий и функций госсекретаря. По нашему закону в этой части дискуссия уже практически завершена, а ее продолжение мы будем наблюдать при рассмотрении парламентом новых редакций законопроектов о Кабинете министров и о центральных органах исполнительной власти.

Второй принципиальный блок касается деполитизации государственной службы. У нас же традиционно чиновники перед выборами или сами записываются, или их записывают в партию власти. Работников социальных служб используют как агитаторов, а губернаторов - как инструмент давления. На самом деле в этой истории главное - защитить чиновника. То есть закрыть его от посягательств конкретной запретительной статьей в законе. Но здесь тоже есть проблемы. Некоторые фракции считают, что такой подход усложнит партийное строительство. Особенно в условиях децентрализации, когда надо укреплять партийные структуры на районном и областном уровне. А самые опытные и профессиональны кадры обычно кто? Чиновники. Поэтому искали компромисс. Как вариант, с одной стороны, запрет только на руководящие партийные посты. С другой стороны, полный запрет на партийность для высшего корпуса чиновников категории "А".

С момента принятия закона в первом чтении в него было внесено более тысячи поправок. 30 процентов - смысловые. В профильном комитете была создана рабочая группы во главе с Аленой Шкрум, которая очень качественно отработала все депутатские предложения. Я думаю, что в сентябре мы завершим эпопею и придем к компромиссу.

- Где для вас грань компромисса? Черта, за которую вы не выйдете ни при каких обстоятельствах в борьбе за закон?

- Во-первых, госсекретарь с уже выписанной процедурой назначения на прозрачном конкурсе и с полномочиями, которые позволят нам когда-нибудь сказать, что мы знаем, что такое преемственность во власти. А еще - можем хранить институциональную память. Без малейшего намека на какое-то двоевластие в министерстве, квотные партийные принципы при назначении и пр. Что, собственно, однажды уже и помешало осуществить реформу.

Во-вторых, закон предусматривает конкурсный отбор на все должности, включая госсекретарей и пр., которые будут назначаться на определенный срок. Только паритетная конкурсная комиссия, где представлены представители всех ветвей власти, общественность и экспертная среда, могут предложить министру новые кандидатуры на должность госсекретаря, если предшественник получил отвод от вновь назначенного министра. Замечу, обоснованный и аргументированный. Для меня принципиально сохранение такого подхода. Конкурс - это единственный аргумент, который на всех уровнях госслужбы может соревноваться с телефонным, квотно-партийным и кумовским правом. При всех его возможных недостатках, которые на первых порах вполне могут быть обусловлены нашей ментальностью и привычками.

- Те люди, которые будут принимать участие в прозрачных конкурсах на государственные должности, они будут откуда? Вот народный депутат Ирина Фриз, бывшая пресс-секретарь П.Порошенко, рассуждая на тему кадровой политики президента, заявила, что откуда еще как не из бизнеса может брать кадры глава государства, если он их знает и доверяет им.

- Я за социальные лифты, но с сомнением отношусь к социальным катапультам. Когда хорошие и увлеченные люди практически из ниоткуда попадают на должности руководителей аппаратов министерств, департаментов, меня это сильно настораживает. С одной стороны, в законе должны быть четко выписаны квалификационные требования к претенденту, включающие и стаж, и опыт, в зависимости от категории должности. С другой - я против того, чтобы госслужба была неким замкнутым пространством без форточек и дверей. Компромисс простой: все-таки учитывать руководящий стаж и опыт работы в бизнесе и других сферах деятельности.

Отдельно хотел бы сказать, что мы четко устанавливаем статус патронатной службы. Речь идет о помощниках, советниках, консультантах… Они теряют статус госслужащих, но при этом их роль в системе госуправления остается очень важной.

Кстати, при первом чтении нам пришлось пережить целое восстание помощников народных депутатов. Но ведь надо понимать, что эти люди принимаются на работу без конкурса, приходят и уходят вместе со своим руководителем. Это также касается и служб министров, и других политических назначенцев. Тем не менее, ко второму чтению мы нашли компромисс. Если работник патронатной службы когда-либо потом станет госслужащим или наоборот пришел с госслужбы, то стаж работы в патронатной службе ему будет засчитан в стаж госслужащего. Этот пункт не меняет суть закона, но позволят заручиться поддержкой депутатов. На самом деле за рамки госслужбы выйдет достаточно много нынешних госслужащих. Некоторые из них де-юре станут политическими фигурами, коими де-факто они сегодня и являются - глава администрации президента, секретарь СНБО, председатель Счетной палаты и так далее. Одновременно перестанут быть госслужащими сотрудники органов власти, которые выполняют не основные, а вспомогательные функции. Например, сотрудники хозяйственных и IT-департаментов.

- Любая реформа - блеф, если под нее не заложена финансовая основа. Пока вы только заявляли о гипотетических 11 миллиардах для повышения зарплат и прочих нуждах реформы, г-н Саакашвили уже заключил отдельный договор на финансирование команды Одесской ОГА с правительством США.

- Понимая необходимость внедрения новых идей и моделей, мы старались обкатать их на практике. К примеру, закон сегодня не предусматривает проведение конкурса на замещение должностей руководителей центральных органов власти. Но мы их уже проводим. И извлекаем уроки. Это дает нам возможность учесть детали в будущем, когда после принятия закона будем выписывать правила таких конкурсов. Поэтому мы приветствуем кадровые шаги главы Одесской обладминистрации, который в рамках конкурса уже сейчас отбирает себе людей в команду.

-Значит, у вас тоже в планах заключение договора с каким-нибудь состоятельным правительством на финансирование реформы? А если серьезно, то я, приветствуя первые успехи г-на Саакашвили на посту главы области, все-таки думаю, что будет, если чиновников Днепропетровской ОГА начнет финансировать Берлин, Закарпатской и Львовской - Варшава, а Бухарест поднапряжется ради Ивано-Франковска? Или, к примеру, какая-нибудь частная фирма откроет кредитную линию для какого-нибудь министерства…

- Здесь тоже надо выделить два момента. Во-первых, модель оплаты труда чиновников. Она должна быть понятная и прозрачная: 70 % - оклад, 30% - надбавки и премии. Плюс говорить о каком-то изменении системы без повышения зарплаты - тоже блеф. Ее надо повышать, существенно. Где взять деньги? Мы сегодня ведем тесные переговоры с европейскими структурами на предмет финансовой помощи на обеспечение реформы государственной службы. На данном этапе европейские партнеры хотят видеть концепцию реформы. Мы ее подготовили. Более того, само принятие закон о госслужбе влечет за собой 105 миллионов евро безвозвратной помощи. И 200 млн евро - в следующем году. Следующий транш МВФ в 1,8 млрд долларов тоже обусловлен принятием закона о госслужбе.

Во-вторых, касательно одесского примера. Согласно и действующего закона о госслужбе, и нового, который будет принят, единственным источником оплаты труда госслужащих может быть государственный бюджет. Точка. Все остальное - от лукавого. Поэтому, чтобы избежать коррупции, избирательного и неравного подхода, в государственном бюджете должен быть создан специальный фонд. Он может наполняться из разных источников. И распределяться между чиновниками в соответствии с государственными, а ни в коем случае ни личными критериями.

- Вы уже сообщили об этом Михаилу Николозовичу?

- Ну, вот сейчас сообщаю.

- Хорошо, предположим, правительство США перечислит деньги в этот ваш фонд для команды Саакашвилли. И что? Глава департамента Одесской областной администрации будет получать две тысячи долларов, а Николаевской - 1200 грн? Ведь Саакашвили за николаевских не подписывался.

- На самом деле это может быть очень серьезной проблемой. Но повторюсь, госслужащие на равнозначной должности с одинаковым функционалом должны получать одинаковую заработную плату. Да у нас сегодня заработные платы в разных областных администрациях или министерствах могут в два раза отличаться! За счет премий и надбавок. Это нужно устранять. Госслужба - это не бизнес и не рынок. Если мы не учтем этот момент, то ситуация приведет к банальному саботажу обиженных чиновников, которых не взяли в команду.

- С другой стороны, открытым остается вопрос: как привлечь на госслужбу специалистов, а не взяточников? Вопрос финансового обеспечения реформы обсуждался в рамках упомянутого вами раунда с Кабмином? Арсений Петрович сколько денег готов на реформу выделить?

- Процесс повышения заработной платы, скорее всего, будет проходить в несколько этапов в течение трех-четырех лет. Вообще вопрос продолжительности переходного периода все еще остается темой для дискуссии в ВР. На самом деле сегодня мы уже не являемся собственниками закона. Мы ими были до первого чтения. Сейчас все в руках депутатов. Ищем формулу.

- Давайте вместе поищем. Если четыре переходных года, то, сколько в год нужно найти средств дополнительно? Вам дали гарантии?

- Сегодня система государственной службы в плане заработной платы обходится бюджету в 14 млрд грн в год. Понятно, сразу найти еще 14 млрд и поднять заработную плату в два раза - нереально. Но поэтапно - да. Каждый год - плюс три-четыре млрд. Не стоит забывать и о том, что параллельно идет сокращение функций и полномочий государства, а значит и аппарата чиновников. Где-то здесь мы можем экономить и перераспределять средства на оставшихся. На самом деле и 13-14 млрд - это не деньги, если мы хотим иметь стабильный и некоррумпированный госаппарат.

- Как закон о госслужбе, а также о службе в местных органах самоуправления коррелируются с предстоящей децентрализацией?

- Абсолютно четко. Они разрабатывались в контексте децентрализации. Одинаковые принципы и подходы. Да, нам предстоит еще пережить ту самую ночь, как когда-то Польша, когда пирамида перевернется и две трети чиновников станут служащими органов местного самоуправления. Вместе с функциями и полномочиями на места уйдут и кадры.

- А префекты, которые будут выполнять контрольно-надзорные функции, будут госслужащими? Их опыт? Стаж? Хочется как-то уточнить длину скамейки запасных. Потому что сегодня ее практически нет. Не клонировать же Москаля, в конце концов…

- Такая скамейка действительно отсутствует. Все эти годы мы вымывали профессиональные кадры. Поэтому одна из задач реформы - стабилизировать процесс. Для того чтобы подготовить того же начальника управления - минимум лет 10-12 нужно. И этим необходимо заниматься.

- Этим нужно было заниматься в течение прошедшего года тоже. Вот вас как руководителя национального агентства пустили на поле формирования подобного резерва государственной службы?

- Закон позволит сформировать такую скамейку. Потому что мы ограничим доступ "своим", прервем цепь "чужих" и сделаем акцент на профессионализме. В этой связи очень важно сформулировать правильный подход, в том числе и к люстрации. Здесь я скажу по-прежнему непопулярную, но необходимую вещь: люстрация - это не ответ на вопрос об эффективности власти. Это только ответ на некий общественный запрос, связанный с пониманием справедливости, с желанием ограничить доступ на госслужбу людей, которым не посчастливилось занимать какую-то должность при той или иной власти. Коммунистические перекосы вообще не хочу комментировать.

- Такое впечатление, что мы приняли решение, в чем-то ошиблись, вроде и обсудили, и признали, но поток жизни нас унес далеко от проблемы. Теперь мы к ней просто не возвращаемся. Но кто-то же должен держать в руках эти "хвосты" и настойчиво напоминать, что они нам мешают двигаться дальше. Может, вы?

- Если бы у нас действовал качественный закон о госслужбе, то никакой закон о люстрации не позволил бы смешать грешное с праведным и "наградить" тысячи исполнителей политической ответственностью. Вся абсурдность ситуации в том, что многим специалистам мы до сих пор не нашли замены. Тот же глава Государственной службы статистики Александр Осауленко. Специалист высочайшего уровня, с мировым именем. Работал еще со времен Кучмы. И что? Разве это подход? А ведь это очень специфическая отрасль, от результатов работы которой зависит место Украины в мировых рейтингах. И таких примеров достаточно. Венецианская комиссия сказала главное: никто не отменял принципа индивидуальной ответственности. Если тебя в чем-то обвиняют, то, как минимум, ты должен иметь право оправдаться в суде. Под люстрацию должны попадать политики, но никак не госслужащие. Совсем не случайно президент несколько раз воспользовался своим правом освободить стоящего профессионала от люстрации. И я его поддерживаю. Хоть и получаю свою порцию критики.

Я уже не говорю о чисто формальном подходе к процессу, который превратился в волокиту, о десятках тысяч дел, которыми завалены налоговые и Минюст.

- Вы много говорите об эффективности чиновника, государственного аппарата. А свою эффективность чем измеряете?

- Кроме закона о госслужбе, которым мы занимались, есть еще достаточно много направлений, где у и агентства, и у меня как его руководителя есть абсолютно конкретные задачи. Обновление системы профессионального образования госслужащих, функциональный анализ работы органов власти, поиск рычагов, способных изменить систему государственного управления, облегчить процесс принятия решений… Задач и планов на самом деле много. Я уже не говорю о количестве служебных расследований, которые мы проводим.

- Например.

- Из последних - расследование в Министерстве здравоохранения. У всех на слуху колоссальное количество проблем, связанных с закупкой вакцин, специальных препаратов для некоторых категорий больных, реабилитацией участников АТО, лечением тяжелобольных детей за границей и так далее.

- И что показало расследование?

- Вовсе не злой умысел руководства министерства, но отсутствие должной организации работы, планирования, четкого распределения обязанностей, системной нормативно-правовой деятельности, продуманной кадровой политики, то есть всего того, что является основой эффективной аппаратной работы. А без этого не то что реформу проводить, а даже эффективно и качественно обеспечить выполнение текущих функций невозможно. Грустно на самом деле. А вот если бы был в министерстве стабильный госсекретарь, то аппарат работал как часы и министр не тонул беспомощно в текучке, а стратегически направлял министерство.

- Неожиданный поворот. Для Квиташвили.

- Показательный. И прежде всего для общего понимания, как нам нужен и этот закон, и реформа, и нормальный государственный аппарат, способный и в военное, и в мирное время работать на страну.