Как превратить законотворчество из хаоса в процесс

Слабая трудоспособность 3 Украины уже стала притчей во языцех. И дело не только в качестве депутатского корпуса - во все времена парламент демонстрировал низкий коэффициент полезного действия, если говорить техническими терминами.

Нет никакой гарантии, что ситуация улучшится и в случае прихода к власти нынешней оппозиции, поскольку условия функционирования высшего законодательного органа не способствуют формированию действительно конструктивной оппозиции, которая предлагает свои подходы для решения проблем. Хроническое опоздание с принятием законодательных актов, чрезмерная загруженность, умноженная на, мягко говоря, невысокую ответственность народных избранников, которые либо не ходят на заседания парламента, либо засоряют "спамом" законодательную кухню - это далеко не все объективные факторы низкой производительности "фабрики производства законов".

Проблема усовершенствования законодательного процесса приобрела такую остроту, что над ней в конце 2015-го - начале 2016-го работала даже миссия Европарламента под председательством Пэта Кокса, которая выработала ряд рекомендаций для украинского парламента. И хотя они справедливы, однако сейчас у них невысокая перспектива воплотиться в жизнь. Введение "Белой книги" (т.е. концепции закона) хорошо функционирует в странах, где парламент тесно взаимодействует с правительством и гарантированно голосует за его инициативы. У нас же большинство неустойчивое, слабо связанное идеологическими платформами, поэтому "Белая книга" лучше приживется именно в правительстве, а не в парламенте. Хороший пример - утвержденная правительством 1 апреля 2014 г. Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти, основные положения которой сегодня реализуются введением отдельных законов. Понятен также и совет европейских экспертов превратить заседание согласовательных советов в рабочие встречи лидеров фракций, а не в дополнительные возможности для эффектных шоу.

Справедлива также рекомендация пересмотреть процедуру принятия законов: за "обычные" законы голосовать простым большинством, а вот за "особые" - конституционным. Такая практика есть во многих европейских странах, где законопроекты разделены на простые и "органические", однако необходимо определить четкие и недвусмысленные критерии такого разделения. И самое главное - такие процедуры должны найти свое отображение в изменениях в Конституции Украины. На страже одинакового статуса законов стоит ст. 91 Конституции Украины, которая устанавливает, что "Верховная Рада Украины принимает законы, постановления и другие акты большинством от ее конституционного состава", т.е. не менее чем 226 голосами народных избранников. Норма практически самая жесткая среди подобных в большинстве демократических государств. Можно сколько угодно апеллировать к дисциплинированности и ответственности народных депутатов, но такие условия слишком трудно соблюсти не только из-за дополнительных функций депутатов (например, участия в официальных делегациях), но и из-за чисто физиологических потребностей. "Кнопкодавство", которое определенным образом снимало эту проблему в прошлом, сегодня общество вполне справедливо критикует, хотя Конституцией Франции, например, голосование за другого депутата допускается "в исключительных случаях", но не больше, чем за одного отсутствующего коллегу. Парламентская борьба в Украине превратилась из конкуренции идей в попытки оппозиции просто не допустить работу парламента, взять измором представителей большинства, добиться любой ценой, чтобы в зале не было нужного количества тех, кто будет голосовать "за". Ну и, конечно, не совсем логичные с идейной стороны ситуативные союзы при голосовании за некоторые акты навевают подозрения о "заговоре", "покупке" и "зраде".

В большинстве европейских стран законодательные акты принимаются большинством присутствующих парламентариев, поэтому парламентское большинство следит за тем, чтобы в зале не преобладала оппозиция. В Швеции, например, в зал не допускают столько депутатов от оппозиции, сколько депутатов от большинства находится в официальных командировках. В странах англосаксонской традиции, правда, законы принимают-таки конституционным большинством, но за дисциплиной там следят парламентские приставы, которые имеют право доставлять депутатов для нажатия кнопки едва ли не со смертного одра. Такая традиция тянется со времен, когда представители монарха следили, чтобы противоборствующие кланы физически не перебили друг друга в парламенте. К тому же, очень много решений в нормотворческом процессе отдается на откуп профильным комитетам, тогда как в сессионном зале принимают окончательные акты. В Украине такие права предоставлены двум комитетам - бюджетному и по вопросам предотвращения коррупции, хотя, откровенно говоря, это не совсем вписывается в конституционное поле.

Но вернемся к нормам ст. 91 Конституции. В ней фигурируют понятия "законы, постановления, другие акты". Не решения, а акты, т.е. юридически значимые документы, обязательные для выполнения третьими лицами. Каковы процедуры продвижения этих актов - внутренняя кухня парламента. То есть такие этапы как внесение в повестку дня, принятие в первом чтении, принятие во втором чтении, принятие поправок являются не актами, а решениями внутреннего характера парламента. А относительно них Конституция не устанавливает никаких норм. Поэтому такие решения, кроме голосования в целом за проект закона, постановления или другого акта, могут приниматься не конституционным, а другим большинством. То ли от количества зарегистрированных на заседании; то ли присутствующих в зале, реально - вставленных в гнездо для голосования карточек; то ли принявших участие в голосовании. Последняя позиция выглядит наиболее привлекательной для структурирования парламента, поскольку заставляет быть всегда в тонусе - как большинство так и оппозицию. Ведь принятие решения не гарантировано автоматически наличием превосходящего количества депутатов от большинства. Оппозиции нужно выказывать свою активную позицию, голосуя против, либо воздержаться. Конечно, нужно изменить и другие нормы регламента, установить, что технико-юридическая обработка проекта осуществляется перед голосованием за принятие проекта в целом. То есть момент голосования во втором чтении и момент голосования в целом могут быть разведены во времени. И перед голосованием в целом обсуждение законопроекта уже не проводится - позиции всех сторон четко определились на этапе принятия в первом и втором чтении. Это позволит мобилизовать депутатов в отдельные дни для результативного голосования, что ускорит прохождение законодательных актов.

Разумеется, остается вопрос большого количества зарегистрированных законопроектов, не имеющих законодательной перспективы в основном из-за их низкого качества. Это большей частью понимают и сами народные депутаты, которые, тем не менее, считают, что количество зарегистрированных законопроектов является убедительным аргументом для избирателей относительно их высокой трудоспособности. Поэтому в комитетах и лежат тысячи законопроектов, не имеющих никакого шанса быть принятыми. Но их вынуждены обрабатывать работники секретариата и рассматривать профильные комитеты, и их, как правило, отклоняют.

Между тем норма ст. 93 Конституции устанавливает, что право законодательной инициативы имеют правительство, президент и народные депутаты. Исходя из того, что термин "депутаты" употребляется во множественном числе, звучат предложения установить минимальное количество народных избранников для регистрации законопроекта. Однако такое толкование Конституции, наверное, не найдет понимания у судей Конституционного суда. В этом случае следует обратить внимание на то, что законодательная инициатива заканчивается на этапе именно регистрации законопроекта, присвоения ему регистрационного номера. Одобрения его Конституция, естественно, не гарантирует. Более того, до подписи президентом доживает разве что десятая часть зарегистрированных законопроектов, причем видоизмененных вследствие процедуры второго чтения. Поэтому есть смысл ввести некий фильтр для зарегистрированных законопроектов, который позволит отсеять львиную долю законотворческого мусора. Речь идет о введении процедуры заполнения письма поддержки зарегистрированного законопроекта народными депутатами. Имеется в виду, что направлять после регистрации проект в профильные комитеты будут лишь тогда, когда его инициатор соберет подписи депутатов в количестве не менее числа народных депутатов в наименьшей фракции парламента или заручится письмом поддержки от правительства. С одной стороны, это позволит даже наименьшей политической силе заявить о своей идеологической позиции, а с другой - заставит народных избранников тщательнее работать над законодательной инициативой. Ведь собрать до двух десятков подписей коллег под откровенно слабым документом будет непросто - некоторые народные избранники дорожат своей репутацией. Количество подписантов не является чрезмерным, поскольку априори инициатор законопроекта надеется на принятие своего творения, а это на порядок больше голосов, чем те, что необходимы для поддержки законопроекта.

Конечно, такой фильтр недостаточен для того, чтобы оставить на рассмотрении в парламенте не более 20 законопроектов, которые основательно обрабатывают на протяжении сессии, как это делается в большинстве развитых стран. Остается еще проблема проектов, несбалансированных в финансовом плане, но чувствительных для избирателей. Та же Конституция Франции отмечает, что проекты от депутатов, обременяющие обязательства государства или уменьшающие доходы бюджета, парламент вообще не рассматривает. Такую норму целесообразно было бы имплементировать и в Регламент Верховной Рады Украины. Хотя сейчас немного шансов, что это предложение одобрят. И вообще оно потребует конституционного корректирования, однако с усилением идеологической составляющей в украинском политикуме необходимость привести к общему знаменателю желания и возможности станет необходимым условием развития страны. Во всяком случае, этого потребует развитое гражданское общество.

На сегодняшний день важно найти решения, которые улучшают работу украинского парламента, не выходя за рамки действующей Конституции. Решение предложено. Группа депутатов проявила желание поддержать соответствующий законопроект. Есть надежда, что он на днях будет зарегистрирован в ВР. Очередь за парламентом.