Как нам обустроить Киев

Киев на пороге кардинальных изменений в его управлении. И это неизбежно - независимо от того, когда состоятся выборы городского головы и Киевсовета, и от их политической конфигурации. Ведь конструкция власти, сложившаяся в столице, невыносима для оппозиции и неудобна для власти.

Статус столицы предопределяет повышенное внимание к органам управления городом со стороны правительства и главы государства во всех странах мира. И Киев - не исключение. Можно было бы рассмотреть вариант перенесения столицы в другое географически удобное место, где-то в районе Чигирина.

Опыт многих стран говорит о несомненном эффекте от такого разделения административной и деловой элит. Однако заметим, что в таких странах налицо была огромная воля руководителя государства, имевшего мандат доверия избирателей, или диктатора. Другим катализатором таких изменений могла бы стать ускоренная концентрация людей и ресурсов в центре, что приводило бы к опустошению других регионов страны. Явление, наблюдаемое ныне с московской агломерацией, поглотившей уже треть населения России и продолжающей разрастаться, как раковые метастазы, обрекая на отмирание другие территории.

У Киева, к счастью, перспективы получше. Как региональный центр, он притягивает только северную и центральную части Украины. Ему довольно активно противостоят в ресурсном, технологическом и культурном измерениях Донецк, Днепропетровск и Львов, существенно снижая вектор миграции в сторону столицы. Постепенно обновляет свои позиции регионального центра, специализирующегося на развитии логистики, Одесса. Некоторые, хотя и слабые после убийства Кушнарева, шансы на возрождение региональной элиты остаются в Харькове, находящемся пока что под влиянием харизмы Донецка. Таким образом, Киев имеет определенные ограничения в своей экспансии, что, в конце концов, вырисовывает неплохие перспективы для регионов в плане интеграции Украины в Европу. Опять же таки, любого, посмевшего посягнуть на сакральность киевских холмов, непременно обвинят в кощунстве.

Так что Киев обречен нести бремя столицы, оставаясь при этом первым среди равных городов в Украине. Его столичный статус предопределяет отличные от других городов особенности, характерные и для столиц других государств:

- высокий уровень значимости функционирования столичной власти для центральных органов власти;

- высокая цена решений органов управления Киева для бизнеса и связанный с этим уровень коррупционной уязвимости;

- высокий уровень социальной и инженерной инфраструктуры, выделяющей Киев в категорию регионов;

- высокий уровень политической активности, способный стать критическим для переконфигурации политических сил.

Относительно Киева указанные особенности столичных городов имеют и свою специфику:

- центральное правительство никогда не откажется от жесткого присутствия и участия в делах местного самоуправления, поэтому предложения ликвидировать государственную администрацию как орган общей юрисдикции бесперспективны;

- концентрация всех финансовых ресурсов на уровне городского бюджета для обеспечения перераспределения между дружественными структурами и ограничение контроля со стороны депутатского корпуса над деятельностью органов управления, прежде всего по застройке города, что стало одной из причин ликвидации районных советов в Киеве;

- отсутствие финансовой автономии города - его бюджет очень зависит от политической конъюнктуры;

- наличие развитой сети бюджетных учреждений обуславливает ощутимый поток посетителей этих учреждений, проживающих за пределами города;

- хаотичная застройка окраин Киева, что ухудшает его экологическое состояние и инфраструктуру;

- отставание законодательства о градостроительстве от нужд бизнеса и возможностей строительной индустрии, что предопределяет большую коррупционность отрасли и хаотичную застройку;

- дополнительные подразделения правоохранительных органов из других регионов постоянно привлекаются для силового подавления акций оппозиционных сил.

Таким образом, новое руководство города и депутатский корпус получат тяжелое наследство неурегулированности системы управления столицей. Можно ожидать, что противостояние с центральным правительством и президентом заставят власть умерить свое давление на органы местного самоуправления в столице внесением законодательных изменений. Тем не менее, вектор этих изменений необходимо определить уже сейчас, чтобы предложенные решения и провластные, и оппозиционные силы восприняли как самые корректные и эффективные.

Cледует предусмотреть четкое размежевание полномочий и функций киевского городского головы и главы Киевской городской государственной администрации. Эти должности просто несовместимы: ведь городского голову избирают киевляне для решения вопросов обеспечения среды их проживания, и, таким образом, он является самым главным должностным лицом в системе самоуправления. Тем временем председателя КГГА назначает президент, он подчинен правительству и является представителем государственной власти в городе Киеве.

Городской голова возглавляет исполнительный орган Киевского городского совета, а председатель КГГА является руководителем органа общей юрисдикции, выполняющего государственные программы, отнесенные к его компетенции, и координирующего деятельность территориальных подразделений министерств и ведомств, прежде всего силовых. Поле, где перекрещиваются сферы их деятельности, - контроль над законностью актов органов местного самоуправления со стороны КГГА. Такой контроль предусмотрен Конституцией Украины в ст. 119, согласно которой местные государственные администрации обеспечивают "выполнение Конституции и законов Украины, актов президента, Кабинета министров Украины, других органов исполнительной власти". А в ст. 144 уточнена форма такого контроля: "решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины приостанавливаются в установленном порядке с одновременным обращением в суд".

Остается только установить такой порядок, для чего следует воспользоваться опытом Франции или Польши, где представитель государства на территории (префект - во Франции, воевода - в Польше) имеет в распоряжении месяц для того, чтобы остановить действие акта органа местного самоуправления. При этом во Франции в суд подает префект, а в Польше - наоборот, соответствующий орган местного самоуправления, решение которого приостановлено.

В Украине Конституции будет отвечать именно первый вариант. Отметим, что, согласно Конституции, прокуратура не имеет контрольных функций относительно деятельности органов местного самоуправления, поэтому протесты на решение органов местного самоуправления прокуратуры сегодня выносят по инерции, ожидая законодательного урегулирования этого вопроса. Также заметим, что акт может быть опротестован только по мотивам законности, но отнюдь не целесообразности. При этом главное - не допустить злоупотреблений со стороны председателя ГГА, чтобы контроль, согласно предписанию Европейской хартии местного самоуправления, был "соразмерным". Хотя требовать этого при исключительной зависимости судов от исполнительной власти пока что довольно оптимистично. Но, по крайней мере, судебные процессы будут открытыми и прозрачными, что позволит фиксировать предубеждение или коррумпированность сторон. В конце концов, русло заиленной реки очищается, если сделать сток.

Другую необходимую меру - восстановление районных советов в городе Киеве - скорее всего, большинство городских чиновников не поддержат: дополнительный контроль им ни к чему. Да и вообще, представителям исполнительных органов любой представительский орган - как бельмо на глазу. И самая главная их цель - скомпрометировать народных избранников независимо от того, о каком уровне идет речь: Верховная Рада, городской, областной, районный или сельский совет. Самый простой аргумент против существования районных советов - районные депутаты дорого обходятся. Бесспорно, демократия - недешевая конструкция, но тоталитаризм обходится еще дороже, и цена ему - человеческие жертвы.

Что касается реальных затрат на содержание районных советов, то они мизерные - депутаты не получают жалованья. Более иезуитский аргумент - город является целостным организмом, и районы ему не нужны.

Однако, прежде всего, некорректно рассматривать Киев как просто город: учитывая полномочия, осуществляемые органами самоуправления, и количество населения, это - регион, поэтому формирование дополнительных административно-территориальных единиц низшего уровня здесь оправдано. Следует также принять во внимание и тот факт, что депутаты, кроме сугубо представительских, имеют и другие функции, самая весомая из которых на самом низком уровне организации самоуправления - контрольная. Избранник должен жить среди своих избирателей, ощущать, как говорят, на собственной шкуре, все проблемы жителей своего округа и на них реагировать. Причем как можно скорее, чтобы безобразие не стало нормой. Именно он должен сигнализировать в правоохранительные или исполнительные органы в случае, например, незаконного строительства или торговли, выбрасывания мусора или слива вредных отходов. Также ему нужно предоставить право прекращать такие правонарушения. Однако составление протокола об административном правонарушении целесообразно оставить за соответствующими профессиональными органами - во избежание злоупотреблений со стороны депутатов, не несущих ответственности за свои действия, в отличие от государственных служащих.

Расчеты показывают, что количество населения, которое может быть охвачено таким депутатом для эффективной коммуникации в условиях города, не превышает 6 тыс. Если учесть то, что дееспособным может быть представительский орган, насчитывающий до 50 депутатов, то сфера деятельности такого органа охватывает территорию, где проживают до 300 тыс. жителей. Вот вам и район в Киеве.

Приведем и другие аргументы, оправдывающие создание районных советов в Киеве, учитывая его статус столицы. Это - диверсификация рисков, как политических, так и управленческих. Ошибку в решении тех или иных подобных вопросов в городе намного быстрее можно исправить, если этот вопрос отнесен к ведению районов - ведь можно проанализировать опыт более успешного соседа. При этом легче определить индикаторы успеха, поскольку районы в городе похожи между собой. Опять же, политическое противостояние, достигшее критического предела, не будет парализовывать деятельность коммунальных структур, если управление ими будет осуществляться на районном уровне.

Следует также отметить, что Киевсовет - скорее, политический орган, чем распорядительный, и его решения нередко носят сугубо политический характер. Поэтому ряд сфер следует отнести к органам, где меньше уровень политизированности.

Как показывает опыт Парижа, предоставление районным в городе советам полномочий относительно приведения в порядок территории дало бы возможность сделать город привлекательным на всей его территории. Поскольку чрезмерная централизация в Киеве оставляет места, интересные для посещения, только в пределах центральной части города. И, наконец, решение конкретных вопросов на самом низком уровне самоуправления позволит партиям осуществлять селекцию и воспитание кадров, способных заниматься публичной деятельностью.

Опыт других стран показывает, что восхождение таких людей по ступеням представительских и исполнительных самоуправляющихся органов делает их более ответственными за свои решения и редко сопровождаются политической коррупцией или "тушкованием".

К полномочиям районных советов следует отнести среднее и дошкольное образование, первичную медпомощь, благоустройство межквартальных территорий, регулирование вопросов торговли и размещения малых архитектурных форм.

Вместе с тем Киевсовет должен взять на себя сферы, являющиеся специфическими и носящие общегородской характер, - школы-интернаты, больницы, содержание магистралей.

Фактически в каждой сфере можно разграничить - какие вопросы отнести к уровню районов, какие - оставить за Киевсоветом. Например, Генеральный план города должен остаться в компетенции города, в то время как детальную планировку территории следует отдать районам.

Необходимо ввести такую схему взаимодействия между Киевсоветом и районными советами, которая значительно уменьшает коррупционную уязвимость решений публичных органов. Так, целесообразно все акты, носящие нормативный характер, утверждать Киевсоветом, а районные советы в пределах своей компетенции должны принимать только распорядительные акты.

Также в законе следует зафиксировать сферы, относящиеся к районным советам, а за Киевсоветом должны остаться вопросы, отнесенные к органам самоуправления, за исключением тех, что принадлежат к компетенции районных в городе Киеве советов. И последнее относительно районов в столице - государственные администрации в районах создавать нецелесообразно, их функции полностью могут быть реализованы Киевской городской государственной администрацией.

В целом, поскольку у Киева и Севастополя нет жестких конституционных ограничений, и они регулируются законами, есть смысл уже сейчас, не ожидая внесения изменений в Конституцию, применять формулу, предусмотренную Европейской хартией местного самоуправления, согласно которой местная власть "в пределах закона имеет полное право свободно решать любой вопрос, не изъятый из сферы ее компетенции, и решение которого не поручено никакому другому органу". Это означает, что порядок реализации таких полномочий должен регулироваться самим Киевсоветом, если другое не предусмотрено законом.

Размежевание полномочий государственных и самоуправляющихся органов, а также полномочий Киевсовета и районных в городе Киеве советов - не единственный вопрос, требующий законодательного урегулирования. Необходимо также обеспечить бюджетную автономию Киева. На сегодняшний день бюджет столицы является предметом спекуляций со стороны всех политических сил и ежегодных договоренностей с центральной властью. Конечно, в случае политического "сожительства" разных по политическим цветам правительства и Киевсовета сохранение таких неформальных отношений будет расцениваться как элемент политического шантажа и коррупции. Поэтому необходимо установить четкие нормы формирования отношений между бюджетами страны и столицы.

Следует заметить, что Бюджетный кодекс в целом закрепил основные условия таких отношений: расчеты расходов, касающихся социальной сферы, - образования, здравоохранения, культуры, содержания учреждений социальной помощи, физической культуры и спорта, -осуществляются по единым для всей страны финансовым нормативам бюджетной обеспеченности. С одной стороны, этим обеспечивается принцип справедливости и беспристрастности, закрепленный в ст. 95 Конституции Украины, с другой - такой подход не учитывает значительного отличия стоимости жизни в столице, что в определенной мере дискриминирует киевских бюджетников по сравнению со своими коллегами на других территориях. Киевсовет, как правило, смягчает этот разрыв, доплачивая работникам бюджетных учреждений так называемые муниципальные надбавки, не учитываемые Минфином в расчетах трансфертов.

Также следует заметить, что важную роль играют программы капитального характера, проходящие либо через субвенции на социально-экономическое развитие, либо скрывающиеся в сметах министерств. Эти программы тоже являются предметом политических торгов - вопрос выделения средств на строительство метро или транспортных развязок правительство ставит в зависимость от политической лояльности руководства города.

Это, в частности, резко увеличивает стоимость возведения объектов, поскольку не гарантирует ни планомерности выполнения работ, ни оплаты по контрактам. Поэтому следует предложить новую схему межбюджетных отношений, которую образно можно назвать "нулевым вариантом". Он заключается в том, что за бюджетом города закрепляется 50% налога на доходы физических лиц (НДФЛ). При этом - ни изъятия средств, ни перечисления дотаций. Это приблизительно на 15–20% больше, чем согласно расчетам по нормативам бюджетной обеспеченности, и соответствует объему, который был бы, если бы учитывалось дополнительное, не зарегистрированное в столице, население, пользующееся ее бюджетной инфраструктурой. Поэтому нормы Конституции фактически будут соблюдены.

С другой стороны, для обеспечения планомерного финансирования инфраструктурных проектов, с учетом того, что через Киев проходят международные магистрали, необходимо гарантировать постоянные объемы финансирования. Если проанализировать расходы на такие программы, осуществленные за последние годы и из бюджета Киева через субвенции, и через главных распорядителей средств государственного бюджета, то суммы тоже будут соизмеримы с объемом, что составляет 50% от НДФЛ. Цена вопроса - около 8 млрд грн по состоянию на 2013 г.

Таким образом, целесообразно установить, что общий объем субвенций на проекты капитального характера должен соответствовать указанному объему. Сами проекты должны предлагаться Киевсоветом и утверждаться в приложении к Закону о государственном бюджете Украины. Это будет гарантировать планомерное финансирование проектов, намеченных органом самоуправления, и одновременно - остается важное влияние и контроль со стороны государства. Таким образом, ленту при сдаче в эксплуатацию очередного объекта будут перерезать городской глава и представитель государства, которому Банковая разрешит такой самопиар.

Решив вопрос бюджетной автономии города, городская власть должна быть справедливой и беспристрастной по отношению к районным в городе бюджетам. Жесткое законодательное регулирование в этом случае нецелесообразно, однако должен быть соблюден общий принцип построения бюджетной системы - деньги идут за полномочиями. Относительно делегированных - здесь довольно просто: расходы рассчитываются по общеукраинским финансовым нормативам.

Сложнее с собственными доходами сводного бюджета Киева. Но чем четче и более формализованнее будут межбюджетные отношения, тем выше уровень политической зрелости будут демонстрировать местные политики. Надо только подсказать, что за районными бюджетами следует закрепить доли доходов, на которые прямо или опосредованно влияет руководство районов. Речь идет о едином налоге, плате за землю, а также довольно равномерно размещенных по территории доходах от лицензирования продажи алкоголя и табака.

Конечно, кардинальным шагом в развитии местных финансов стало бы предоставление Киевсовету права регулировать ставки налога на землю, отменив при этом самый несправедливый и бессмысленный относительно соотношения доходов и стоимости администрирования налог на недвижимость.

Нуждаются в своем законодательном урегулировании вопросы, касающиеся отношений Киева с соседними территориями. Это едва ли не единственный город, где Генеральный план охватывает не только его территорию в административных границах, но и территорию соседних сельских, поселковых, городских советов. И хотя город постоянно пытается расширить свои границы, решение этого вопроса в нынешнем законодательном пространстве натыкается на противодействие соседних советов и Киевского областного совета, не заинтересованного в уменьшении территории своего влияния. Это тупиковая ситуация, и никакие переговоры между городским и областным руководством здесь не помогут. Единственный выход - привлечение арбитра более высокого уровня.

Необходимо законодательно закрепить, что границы Киева устанавливаются решением Верховной Рады Украины по представлению Кабинета министров после проведения консультаций между Киевским областным советом и Киевсоветом. К слову, сам Генеральный план города тоже должен быть согласован если не Кабинетом министров, то, по крайней мере, профильным министерством. Ведь на его основании Кабинет министров должен установить пригородную зону Киева, где основные документы относительно использования земли - генеральные планы населенных пунктов и планы использования земель - должен согласовывать исполнительный орган Киевсовета.

И, наконец, об изменениях в избирательной системе. Избираемые лица должны иметь довольно большой запас легитимности. Особенно это касается городского главы, являющегося еще и отдельным институтом публичной власти. Поэтому выборы по мажоритарной системе абсолютного большинства, т.е. в два тура - давно назревшая проблема. Также по мажоритарной системе целесообразно избирать депутатов районных в городе Киеве советов, ведь основная их функция - контрольная, и связь с территорией здесь играет решающую роль. А вот депутатов Киевсовета следует избирать исключительно на пропорциональной основе, поскольку Киевсовет - довольно политизированный орган. И усиление его роли как нормотворческого органа как раз и требует политической ответственности. Да и цена мандата в этом случае будет намного ниже.

Предложенные законодательные изменения не должны стать предметом политической игры. Это, скорее, установление правил игры, дающих возможность начать формировать местную партийную политику. Хотя это уже - вопрос зрелости нашего политикума, его готовности принять эти правила либо и в дальнейшем играть в увлекательную игру без правил и без будущего для страны.