Как исправить 12 недостатков регулирования по-украински?

Представьте себе принципиальный футбольный матч без правил и арбитров. Нормальная игра будет продолжаться до первого жесткого столкновения или серьезного нарушения. Что дальше? Победит более сильный…

Бизнес - тот же спорт, но со значительно более сложными правилами. Арбитром в этой игре является государство. При этом оно не только монополист в применении легального насилия на поле, но и регулятор - творец, источник и гарант соблюдения правил. Избегать осуществления этих функций означает согласиться на существование закона джунглей, что никак не способствует благоприятному инвестиционному климату и росту экономики.

То есть ради создания в Украине комфортной для бизнеса регуляторной среды правила нужно не отменять, а совершенствовать. Такое усовершенствование требует не фрагментарного латания прорех, а системного подхода. Ниже вы найдете 12 системных недостатков, устранение которых позволит принципиально изменить качество регулирования в Украине.

1. Недостатки "мелких князьков"

Почти у каждого органа в Украине есть своя процедура взаимодействия с бизнесом, зачастую регламентируемая только внутренними документами самого органа.

Кто-то принимает документы исключительно по почте, кто-то - в деревянную урну. Где-то можно проследить движение документов и исправить недостатки, где-то документы по почте возвращают спустя 30 дней из-за неправильно расставленных запятых. Кто-то приглашает на заседание рабочих органов, а кто-то не сообщает даже о времени и месте рассмотрения вопроса. В результате имеем сотни процедур, традиций, нюансов и особенностей.

Эта безалаберщина фактически позволяет каждому недобросовестному руководителю госоргана создавать процедуры под себя. Отсутствие стандарта общения государства и бизнеса - первая из главных предпосылок коррупции на низовом уровне государственного аппарата. Устранить этот недостаток можно, закрепив на уровне закона цивилизованную административную процедуру, гарантирующую:

а) стандарт доступа бизнеса к информации;

б) участие бизнеса в принятии решений, затрагивающих его интересы;

в) право на административное обжалование.

Неплохой законопроект "Об административной процедуре" ныне разработало Министерство юстиции Украины. После незначительной доработки его вполне могут принять уже осенью этого года. Это значительно уменьшит возможности как манипуляций при регулировании, так и создания коррупционных схем.

2. Недостатки неэффективных инструментов

Инструменты, с помощью которых государство регулирует бизнес, делятся на стандартные (предусмотрены полноценным законом и применяются к разным отношениям) и нестандартные (созданные специально для урегулирования частного случая или узкого круга отношений). Чиновники в Украине традиционно хотят придумать нестандартные инструменты регулирования, чтобы иметь монополию на их применение. Результат - существование сотен экзотических бумажек дает широкое пространство для манипуляций и коррупции.

Решить эту проблему можно созданием "панели" современных стандартных инструментов государственного регулирования бизнеса, для каждого из которых на уровне закона будет предусмотрен четкий регламент использования. Для этого необходимо дополнить Закон Украины "Об основных принципах государственной регуляторной политики" разделом "Средства, способы и инструменты регулирования" и привести ст. 12–18 Хозяйственного кодекса Украины в соответствие с этим разделом.

Упорядочение линейки инструментов упростит регулирование, сделает его более понятным и прогнозируемым для бизнеса. Это приведет к уменьшению коррупции и росту доверия к государству как регулятору.

3. Недостатки "регуляторной шизофрении"

Кроме функции регулятора (создание правил), государство выполняет функцию владельца (управление общими ресурсами). Бестолковое объединение этих функций создает естественный конфликт интересов, выливающийся в неэффективность и коррупцию. Следствием отсутствия адекватной системы распоряжения общим ресурсом являются янтарная, песчаная, лесная и прочие лихорадки. Фактически - открытый грабеж общих ресурсов.

Решение кроется в самоосознании государства как цивилизованного собственника. В такую модель не укладываются "разрешения", "распоряжения" или "решения" о доступе к общим ресурсам. Вместо этого органичной является конкурентная процедура рационального распоряжения активом на базе гражданско-правовых договоров, где государство является равной стороной отношений.

Реализация государством функции владельца должна быть построена таким образом, чтобы не зависимые друг от друга субъекты осуществляли: (1) учет и контроль использования активов, (2) планирование их рационального использования (в том числе и формирование лотов) и (3) обеспечение процедуры распоряжения. Для этого следует как можно скорее принять специальный закон, который устанавливал бы общие правила рационального использования общего ограниченного ресурса, объединить кадастры и базы данных об общем ограниченном ресурсе и реформировать Фонд государственного имущества.

Это позволит критически уменьшить уровень коррупции, что особенно важно, если принять во внимание сырьевой характер нашей экономики.

4. Недостатки тотального контроля

Украина еще с советских времен сохранила присущую государству-владельцу психологию тотального контроля. В этом легко убедиться, заглянув в Конституцию, которая гарантирует нам государственный контроль качества и безопасности продукции и ВСЕХ видов услуг и работ. Потому контроль и надзор в Украине - синонимы.

Однако эти функции следует разделить. Контроль следует применять лишь там, где государство выступает в роли владельца или берет на себя реальную ответственность за то, что оно подтверждает вследствие контроля. Во всех прочих случаях может осуществляться надзор.

Вместе с тем необходимо запретить объединение в структуре одного государственного органа функций контроля/ уголовного преследования (налоговая милиция); контроля/ предоставления административных услуг (Госгеонедра); контроля/распоряжения активами (Госгеокадастр). Также важно прекратить осуществление контрольных функций структурами, не являющимися органами государственной власти.

Все эти и ряд других важных задач можно решить, приняв закон об инспекционной деятельности. Это избавит бизнес от лишнего давления там, где достаточно было бы надзора, позволит государству снизить затраты, уменьшит коррупцию в инспекционных органах.

5. Недостатки непонятных последствий

В Украине десятки различных наказаний, применяемых к бизнесу, распылены более чем в ста документах разного уровня. Существует безалаберщина и с видами ответственности (уголовная уже применяется к юридическим лицам, а административная - нет, вместо этого существуют специальные виды ответственности, скажем, финансово-хозяйственная). Это создает разные процедуры их применения. Часть наказаний вообще санкциями не признается (например, аннулирование или остановка действия разрешительного документа), хотя они и являются таковыми по смыслу.

Для наведения порядка все негативные последствия действий, применяемых государством к бизнесу за нарушения (кроме имеющих уголовно-правовой и гражданско-правовой характер), должны быть идентифицированы как санкции и перечислены в одном документе - Кодексе об административных проступках. Применение существенных санкций (которые могут привести к прекращению работы или нанести существенный вред бизнесу) должны происходить исключительно по решению суда.

Такой подход значительно уменьшит коррупционную составляющую при привлечении бизнеса к ответственности и упростит для него защиту своих прав.

6. Недостатки правовой неопределенности

"Воплощая в жизнь ленинские идеи построения коммунистического общества…" Это не цитата из работ Сталина или Троцкого, а текст до сих пор действующего в Украине нормативного акта - Жилищного кодекса Украины, принятого в далеком 1983 г. И он не один такой. У нас поныне действуют сотни советских документов, содержащих действующие правила для бизнеса.

Декоммунизация регуляторного поля, похоже, актуальна. Предполагалось, что советский акт должен был действовать лишь до момента принятия национального, регулирующего те же самые отношения. На практике же национальные документы обычно не содержат указания, взамен каких советских документов они приняты. Это приводит к существованию более ста тысяч документов, правовой статус которых невозможно определить однозначно (действующий/не действующий/когда утратил силу).

У нас было достаточно возможностей принять все важные правила, и потому принцип нужно коренным образом изменить на обратный: действует лишь то, что специально оставлено решением уполномоченного органа. Именно этот подход заложен в проекте закона о внесении изменений в Закон Украины "О правопреемственности Украины" относительно отмены действия актов СССР на территории Украины, который уже внесен на рассмотрение парламента группой народных депутатов.

Принятие этого закона позволит очистить регуляторное поле от тысяч документов с непонятным статусом и повысить правовую определенность, а следовательно - уменьшить риски для бизнеса.

7. Недостатки "дикого реформирования"

Украина - парламентско-президентская республика. Эта модель построения власти, среди прочего, предусматривает, что парламентская коалиция формирует правительство - правительство реализует программу коалиции (проводит реформы) - коалиция поддерживает курс правительства в парламенте. Вместо этого в Украине существует как минимум три центра реформ, которые соревнуются между собой за успешность. Как следствие, около 7% законопроектов, зарегистрированных в парламенте, внесены правительством, а свыше 90% - это творчество собственно народных избранников (хотя значительная часть из них все же готовится отдельными министерствами). Как при таких условиях правительство должно проводить реформы и зачем оно вообще такой "активной" коалиции - непонятно.

При нормальных условиях депутаты, входящие в состав коалиции, должны были бы понимать, что рассмотрение правительственных законопроектов является приоритетом, и сосредоточиваться на них проработке. В то же время депутаты оппозиционных фракций должны выполнять прежде всего функцию контроля над деятельностью правительства и подготовки альтернативных законопроектов.

Для исправления ситуации премьер-министр должен был бы запретить министрам практику регистрации законопроектов "через депутатов", а для депутатов (по крайней мере для тех, кто входит в состав коалиции) нужно усложнить процесс самостоятельной регистрации законопроектов. Например, внесением изменений в Регламент работы Верховной Рады Украины, которыми запретить регистрацию законопроектов группой менее 10 депутатов, а обязательным условием регистрации сделать подготовку документов, описывающих последствия принятия законопроекта, их публичную презентацию и общественное обсуждение. Такой подход позволит разгрузить парламент от несистемной работы, а правительству позволит эффективнее проводить реформы.

Кстати, отдельным общественным организациям и активистам также нужно ответственнее отнестись к продвижению своих инициатив в Верховной Раде и не предлагать документы без согласования с правительством.

8. Недостатки документоцентризма

Министр и его заместители подписывают в среднем около сотни документов в день. Такие бумажные лавины рано или поздно превращаются в завалы, и на то, чтобы думать, планировать и принимать решения, времени почти не остается.

В то же время, даже подготовив неплохой проект закона, министерства не всегда рискуют проводить документ через Кабинет министров, поскольку процедура согласования текста крайне сложна и, в конце концов, бессмысленна. Причиной обеих этих проблем является документоцентризм системы принятия решений в Украине.

В центре цивилизованной системы формирования политики должен лежать не документ, а регуляторный кейс - случай применения государством инструмента регулирования к группе постоянного правоотношения (рынка, процесса) для решения конкретной проблемы. Именно он, а не текст документа, должен быть предметом дискуссии политиков. В конце концов, именно бумаги, содержащие политические решения, должны согласовываться министерствами, экспертами, общественностью, бизнесом и приниматься правительством вместе с техническим заданием для разработки проектов нормативных документов. Конечный текст документа должен готовиться непосредственно в специальном департаменте правительства, с привлечением необходимых специалистов из министерств, экспертной среды и бизнеса.

Реализовать упомянутые изменения можно принятием нового Регламента Кабинета министров Украины. Это не только значительно повысит эффективность Кабинета министров (качество и количество принятых решений), но и позволит высвободить ресурс для построения адекватной системы подготовки политических решений.

9. Недостатки "регуляторной тахикардии"

Регуляторная система в Украине страдает хронической тахикардией: процессы в системе каждый раз ускоряются, а "организму" становится все хуже и хуже. Постоянно стремясь к быстрым победам, часто забывают, что в условиях нестабильности и непредсказуемости правил бизнес не может нормально планировать свою деятельность и находится в постоянном стрессе.

Бизнесу нужна прогнозируемость, а регуляторной системе - режим и периодический покой. Достичь этого возможно внедрением цикличности регулирования:

- с 1 февраля по 31 июня - сезон реформ. Время для создания новых правил, которые начнут работать в следующем году;

- с 1 июля по 31 октября - имплементация разработанных правил;

- с 1 ноября по 31 января (нового года) - анализ имплементации и подготовка к новому сезону реформ.

По окончании первого полугодия никакие новые правила уже не принимаются, а уже принятые приобретают силу лишь с 1 января следующего года (то есть через шесть месяцев). Аналогичные нормы есть во многих странах, например, в соответствии с The Code of Federal Regulations of the United States of America горизонт планирования регуляторных актов для федеральных органов власти составляет 60 месяцев, фактически - пять лет.

Такой подход возможно реализовать внесением изменений в Регламенты работы Верховной Рады Украины и Кабинета министров Украины. Это позволит государству из фактора риска превратиться в фактор стабильности, что приведет к удешевлению ресурсов и ускорению экономического роста.

10. Недостатки засоренного поля

Государство должно устанавливать правила и ограничения для бизнеса лишь там, где это действительно важно. Сейчас регуляторное поле в Украине сильно засорено незаконными, неактуальными и элементарно не работающими документами и правилами. По подсчетам Офиса эффективного регулирования, таких около 35%. Это увеличивает затраты бизнеса на работу в регуляторном поле, повышает риски и уменьшает правовую определенность.

Необходим объективный (основанный на конкретных критериях), системный (реализуемый по четкой процедуре) и инклюзивный (осуществляемый совместно государством и бизнесом при посредничестве независимых экспертов) процесс пересмотра действующих регуляторных актов (Rolling Review). Образцом для построения такого процесса могла бы быть модель, примененная в США по инициативе Барака Обамы - Retrospective Review of Regulations. По результатам пересмотра относительно каждого из документов должны быть приняты решения о его сохранении, удалении или исправлении.

Проект поручения о проведении системного пересмотра регуляторных актов сейчас находится на подписи у премьер-министра. В случае его подписания процесс может быть запущен еще до конца лета.

11. Недостатки ошибочного целеположения

В цивилизованных странах регуляторная реформа начинается с определения проблемы и предполагает наличие четких критериев оценки полученных результатов от принятого решения. Этот процесс является циклическим.

В Украине попытки создать подобную систему были предприняты еще в 2003 г., когда был принят соответствующий Закон "О принципах государственной регуляторной политики". Попытка оказалась, скорее, обрядом карго-культа, породившего абсолютно фейковую систему, где документы плодятся ради документов. Как следствие, эффективность около 97% регуляторных актов оценить невозможно.

В поисках хоть какой-то измеримости был найден рецепт "дерегуляции", самоцелью которой было уменьшение количества документов (реже - "барьеров"). Именно поэтому успешность регуляторных реформ до сих пор измеряется количеством упраздненных актов и прочими показателями, создающими иллюзию изменений, однако никоим образом не характеризуют качественное состояние правил для бизнеса.

Украине давно пора прийти к умному регулированию, основанному на системе измерения его эффективности. Для этого правительству нужно менять не только риторику, но и, без преувеличения, идеологию работы. В новой идеологии каждый документ, который будет сохранен по результатам системного пересмотра, должен быть оценен относительно ожидаемых результатов его существования, и упразднен, если эти результаты достигнуты не будут. Для оценки за основу можно взять методологию Worldwide Governance Indicators Всемирного банка, хотя есть и интересные отечественные разработки.

Такой подход позволит накапливать опыт, видеть реальные слабые места регулирования, строить правильные заключения и совершенствоваться. В качестве бонуса откроется возможность применять "приемы тонкого налаживания" регуляторной системы, вроде экзотических "one-in-two-out" (когда документ, который вводит новое правило, должен обязательно отменять равноценный другой) или "sunset clause" (когда документ принимается на определенный период, а его действие продолжается только в случае доказанности его результативности).

12. Недостатки информационного поля

Украинское государство - это основанный на принуждении административный аппарат. В современном же мире государство - это отношения, основанные на выгодном взаимодействии. Это принципиальное отличие характеризует климатическое различие между цивилизованной системой правил и нашими реалиями. В наших широтах манипулирование информацией или даже откровенное вранье для обоснования своей позиции широко практикуется как бизнесом, так и государством. Все это разрушает доверие.

Восстановление доверия должно начаться созданием общего информационного пространства, с принципиально новым стандартом общения о правилах - с системным накоплением информации не только о сути принятых государством решений, но и о мотивах их принятия и результативности. Для этого нужна удобная площадка с понятной государству и бизнесу системой координат, в которой мотивы, интересы и намерения сторон были бы четко определены и понятны.

Такая сверхсложная задача требует существования открытой информационно-аналитической системы (вроде REFIT platform, ныне создаваемой в Евросоюзе), проектирование и разработка которой сейчас осуществляется Офисом эффективного регулирования (BRDO). Система имеет рабочее название "ПРОСТРАНСТВО" и в тестовом режиме будет запущена уже с сентября этого года.

Основной ее задачей будет накопление и систематизация информации о регулировании таким образом, чтобы с ней было удобно работать как чиновнику или эксперту, так и обычному общественному деятелю. Мы убеждены, что использование этого инструмента навсегда изменит Украину, начав эру эффективного регулирования.

Именно для этого сейчас работает команда BRDO.