Государство гражданина

После распада Советского Союза Украине как самостоятельному государству надо было решить двойную задачу: создать национальные государственные институты и перейти к демократии. На первый взгляд, за 20 лет эта задача была выполнена. За этот период удалось сформировать государственные институты: принята Конституция, в которой закреплены основные права и свободы гражданина, работают парламент, правительство, президент, суды, партии.

Но за приобретенными атрибутами государственности кроется нестабильность демократии, которая постоянно генерирует сбои, а недостроенные институты не способны вовремя реагировать на вызовы и принимать оперативные решения. Государственные институты принимают законы, разрабатывают политические решения, но эти законы, решения качественно не выполняются, в том числе и самим государством. Как законы, так и институты уже приобрели легальную форму, но в них не вложено необходимое правовое наполнение. Иначе говоря, законы и институты легальны, однако не всегда легитимны. При таких условиях конституционная норма о правовом характере Украинского государства до сих пор остается в значительной степени политической декларацией, которая не наполнилась устоявшимся правовым содержанием и потому постоянно подпитывается общественными ожиданиями и популизмом элит.

Для Украины потеря советской правовой системы означала и потерю прежней ценностной основы права. Перед правящим классом предстал вопрос: что делать дальше? Нужно было срочно искать новые правовые, политические и ценностные устои государственности. Вследствие того, что украинская политическая элита не смогла пройти этап самоочищения, а вместо люстрации был заключен вынужденный союз между национал-демократами и посткоммунистами, радикальные политические, экономические и правовые реформы не состоялись. Компромисс между элитами заключался только в определении европейского вектора как профильной доминанты политико-правового развития Украины. Вместе с тем ни одна из групп элит не смогла разработать и обеспечить, а самое главное — имплементировать модель развития национальной государственности.

Весь период независимости Украина прилагала усилия для создания правового государства, но их оказалось мало. До сих пор не сформулирована новая национальная концепция права. Парадокс в том, что эти провалы права никого не удовлетворяют, но вместе с тем всех устраивают, поскольку позволяют быстро «решать проблемы» с помощью непрозрачных, неформальных, внеинституционных связей. Застряв в этой «серой зоне», Украина за 20 лет так и не смогла организовать национальные институты и оформить правовой механизм диалога между гражданином и государством.

Кроме того, тогда у политического класса не было четкого понимания, какой нужен вектор экономических реформ. Так, президент Леонид Кравчук сконцентрировал свои усилия на создании политических институтов, фактически оставив экономику на откуп нуворишам, преимущественно вышедшим из компартийной номенклатуры. Конечно, в условиях неопределенности политической и экономической стратегии государственного развития бизнес пытался получить максимум обесцененных советских активов и ресурсов. Вследствие этого в Украине сформировался ограниченный круг предпринимателей, в распоряжении которых оказались даже отдельные отрасли экономики. В отличие от стран Центральной и Восточной Европы, где прямым результатом проведенных экономических реформ стало оформление многочисленного класса собственников, простой украинец не стал полноправным собственником и не получил правовых гарантий защиты своей собственности.

Руководящая элита пыталась легитимизировать полученную как трофей советскую собственность. Правовой концепт создания государства постепенно приобретал формат внутренней легитимации власти и собственности, когда созданная административно-бюрократическая модель управления государством выступила гарантом сохранения консенсуса экономических, финансовых и политических интересов между различными политическими и финансово-промышленными группами, которые со временем трансформировались в политико-партийные холдинги. В этом плане конституционное право было фактически приватизировано государственной бюрократией, выполнявшей одновременно две роли: в экономическом поле — роль собственника и распределителя экономических активов, а в правовом — роль конструктора политического режима, который должен был предоставлять политические гарантии сохранения итогов приватизации.

Задача легитимации полученной собственности могла быть решена благодаря политической стабилизации и получению инструментария политико-правового контроля над демократическими институтами, такими как избирательная и судебная система, парламент, правительство. Постоянный конфликт между парламентом и президентом во времена Л.Кучмы в этом плане объясняется конкуренцией за право распоряжения имеющими политическими, экономическими и правовыми ресурсами государства. Однако естественная межэлитная конкуренция конца 90-х и провал плебисцита 2000 года не позволили ни одной из конкурирующих групп получить монопольное право на смену конституционного дизайна и, соответственно, переформатировать политический режим под привилегированные корпоративные интересы.

Конституционная реформа 2004 года, предусматривающая переход к парламентско-президентской республике, фактически девальвировала межэлитный консенсус 90-х годов. В новых условиях победители парламентских выборов получали возможность установления политико-институционного и преимущественно бюрократического контроля над всеми политическими институтами. И вдобавок «подключение» к конкурентной борьбе судебной системы позволяло легитимизировать политический режим и установить собственные правила политической игры. Однако риск установления фактических, а не нормативно-конституционных правил игры заключался в том, что в результате следующих выборов к власти могла прийти контрэлита, которая попытается изменить «под себя» действующие правила игры и, соответственно, поставить вопрос легитимности предыдущей власти.

Таким образом, в Украине произошел феномен конституирования политического режима, когда поверх действующих конституционных норм, с помощью постоянных изменений избирательной модели, политическая система искусственно верстается под политические/экономические интересы доминирующей элитной группы. На самом деле речь должна идти о конституировании государства — утверждении, укоренении, легитимации константных правовых моделей, не зависящих от определенных политиков, партий, классов или профессиональных групп, то есть воспринимающихся всеми гражданами.

Украинцы не получили надлежащего правового наполнения своих индивидуальных политических, экономических и социальных прав, а игнорирование правовых механизмов со стороны правящего класса позволяет (и является практикой) менять законодательство в зависимости от изменения корпоративных интересов. Поэтому принятые решения зачастую не приобретали формат общественной легитимности, подменивались легальностью принятых законов, которые отражали интересы доминирующих элит. Отсутствие у граждан собственности, гарантированных государством гражданских прав и свобод, а также низкое качество жизни — это факторы, усиливающие правовой нигилизм в обществе, пассивность социальных настроений и общественное равнодушие к политическим процессам.

Отсюда возникает правовой запрос на такую формулу законного обоснования, которая смогла бы оградить правящий класс от общества и гарантировать сохранение контроля над полученными экономическими и политическими ресурсами. Иначе говоря, элита не заинтересована «работать» в пространстве права, выполнять предписания Конституции Украины, предоставлять гражданам реальные права и свободы, а потому украинская государственность остается неструктурированной, недооформленной, а значит — нестабильной.

Сбылось предупреждение Леонида Юзькова, основателя современного украинского конституционализма и первого председателя Конституционного суда Украины, сделанное почти 20 лет назад, о том, что когда конституционный порядок (фактическая, реальная конституция) и юридическая (написанная) конституция не совпадают, существуют сами по себе, — то конституционная система государства является фиктивной, а не реальной. Она не выполняет свою функциональную роль, работает на деформацию не только государства, но и общества, вызывая их упадок и регресс. В таких условиях юридическая конституция и реальный конституционный порядок чрезмерно политизируются. Возникает атмосфера, в которой слова политиков поразительно расходятся с практикой.

Закон или право, или rule by law или rule of law?

Украинская политическая логистика базируется не столько на декларативности, публичности «примата права», сколько на негласном признании приоритетности государственных институтов, властных полномочий и властного ресурса над правом. Эту логику можно условно назвать «логикой власти», которая по сути противоположна европейской правовой традиции — «логике права». На самом деле речь должна идти о политическом и общественном признании примата индивидуальных прав и свобод над интересами государства, разработке механизмов правового регулирования деятельности государственных учреждений и соблюдении государством правовых норм в общении с гражданином. Это означает, что процесс конституирования именно правового государства прежде всего связывается с укоренением правовых механизмов управления публичными делами, благодаря чему ограниченная правом и обществом государственная власть получает статус гаранта сохранения и развития демократического строя.

В Украине законы до сих пор носят преимущественно функциональный, инструментальный характер регулирования деятельности политических игроков, но не выполняют роль институционализации отношений между обществом и государством, гражданином и государством. Когда говорят, что все должно происходить по закону, это приводит к искусственному размежеванию закона и права. Понимание права не дает оснований для его отождествления с законом, который может быть и несправедливым, ограничивать свободу и равенство лиц. Ставка только на закон, не отвечающий критериям верховенства права, угрожает превратить законы в инструмент влияния, давления власти. Право, в свою очередь, дает возможность защитить права гражданина, гарантировать «честную игру» между государством и гражданином.

Точкой отсчета формирования правового государства можно считать 1996 г., когда Верховная Рада приняла компромиссный вариант Конституции. В Украине была основана европейская правовая традиция, согласно которой был признан принцип верховенства права. Следует отметить, что после принятия Конституции в украинской юридической науке, а тем более среди политической элиты, не было единого понимания принципа верховенства права. Одни отождествляли верховенство права с принципом верховенства закона. Другик считали, что под верховенством права следует понимать господство права, приоритетность прав человека. Третья группа рассматривала правовой принцип как кодекс правил, которые легитимизированы обществом и базируются на достигнутом уровне социальной этики. Четвертая группа полагала, что идеальной характеристикой принципа верховенства права является верховенство разума. Еще одно мнение — верховенство права должно осуществляться в сфере таких общечеловеческих морально-правовых ценностей, как справедливость, свобода, гуманизм, равенство всех перед законом.

Однако ни сам текст Конституции, ни принятые позже конституционные правки не раскрывают четкого содержания этого понятия. И если принцип верховенства права требует, чтобы права и свободы человека и их гарантии определяли содержание и направленность деятельности государства, то практика нынешнего законотворчества базируется на иных подходах, во главе угла которых — легализация воли к власти как единственного ценностного ориентира для общества. Такая логика приводит к использованию правящей группой всех составляющих властного ресурса как правовой технологии легитимации своих политико-корпоративных интересов. Но такое государственное управление — «диктатура закона», или rule by law, — препятствует защите гражданами своих прав в случае их нарушения со стороны государственных органов. В отличие от этого, принцип верховенства права — rule of law — заключается в признании равенства всех членов общества перед законом и использовании только правовых механизмов для защиты прав граждан.

Политическая реформа декабря 2004 года, несмотря на недостатки и постоянную критику, стала шагом вперед. Ключевым пунктом реформы было изменение субъекта формирования исполнительной власти: парламент как представительский и законодательный орган получил право на формирование правительства, а следовательно и право контролировать деятельность исполнительной власти и, соответственно, нести политическую ответственность за результаты правления. Расширение полномочий парламента способствовало формированию конкурентного партийного поля, аккумулировало политический плюрализм в парламенте и тем самым повышало его политико-институционную роль.

В условиях смешанной формы правления указанная парламентаризация политики несет в себе риски институциональных конфликтов, но вместе с тем это путь к консенсусной модели политики и политического режима. Более влиятельная роль парламента, который к тому же является представительским органом, способствует расширению возможностей для граждан принимать участие в общественных и политических объединениях с целью защиты своих прав и даже получить представительский мандат. Таким образом расширяется влияние гражданского общества, электоральной демократии и, наоборот, снижаются правовой нигилизм, недоверие к власти и государству.

Сейчас в Конституционном суде находится представление народных депутатов о конституционности политической реформы
2004 года. Само по себе представление вызывает много вопросов с юридической точки зрения. Однако важнее посмотреть на этот вопрос с более широкого — политико-правового ракурса. Политический режим — это не только та или иная политико-партийная конфигурация власти по результатам выборов, но и более широкий контекст взаимоотношений между независимыми ветвями власти, политическими институтами, государством и гражданином. Уровень политической свободы в обществе, правовая защищенность лица, гарантирование прав гражданина — все это совокупно представляет определенный социально-правовой стандарт. Именно налаженная работа всех общественно-политических механизмов должна лечь в основу Конституции. Совершенствование Конституции должно сосредоточиться прежде всего не только на рихтовке бесперебойного действия институциональных механизмов, но на ценностном, правовом наполнении содержания деятельности политических институтов.

Justice по-украински: справедливость или правосудие?

Сейчас Украина стоит на пороге осуществления судебной реформы. Актуальность и необходимость наведения правопорядка в сфере судопроизводства не вызывают возражений. Вместе с тем судебную реформу нужно рассматривать не только как реформу суда, но и как важный этап становления правового государства, задекларированного в Конституции Украины.

Конституция является источником права, то есть дает дорожную карту для справедливого правосудия. Это система, в которой правосудие (justice) означает справедливость (justice). Принцип совпадения правового и социального, который лучше обозначить как юстиция, должен отражаться как в конкретном правовом случае, так и в правоприменении в государстве в целом.

Правовое государство означает, что не только все должно быть по закону, но и должно господствовать верховенство права, суд выполняет ключевую роль гаранта реализации конституционных прав граждан. Поэтому очень важным становится общий контекст реформы: в обществе существует запрос на порядок, но не только на порядок в административной транскрипции, но и в правовой. Правовой порядок и ответственность по закону — вот в чем общественный запрос.

Если рассматривать более широкий контекст правовой реформы, то на первый план выходят социальные и политические последствия нездоровых явлений в сфере соблюдения законов. Разрыв между нынешними нормой закона и правоприменением увеличивается. На уровне социальных последствий нерешенными остаются многие вопросы: неравенство граждан перед законом, нарушение и незащищенность ключевых прав граждан, коррупция и взяточничество государственных чиновников, общепринятый правовой нигилизм. Среди политических последствий доминируют попытки ресурсно состоятельных групп обеспечить себе использование законов в собственных интересах путем лоббирования изначально выгодных административных, экономических и правовых норм. Когда в «верхах» доминирует мотивация на сохранение своего доминирующего положения, причем любым способом, — то в «низах» также укореняется недоверие к самой правовой системе. Последствием этого становится значительный разрыв между понятиями «по закону» и «справедливо». В этом пробеле и возникает нигилистическое отношение к закону как коррупционной практике. В результате пресловутое «закон что дышло...» становится неформальной практикой, которой подчиняется общественное бытие.

Потому более чем необходимыми становятся: запуск процессов, направленных на уменьшение разрыва в равенстве всех граждан перед законом, закрепление гарантий защиты прав частной собственности, расширение личных гражданских и политических прав всех граждан.

Правовое государство — это прежде всего гражданское общество, влиятельный парламент, судебная система, гарантирующая контроль за органами исполнительной власти. Уместно в контексте очертить дорожную карту правового государства.

Развитие гражданского общества связано с формированием общественных институтов и открытости публичного пространства. Для этого нужны:

— гарантирование государством реальной свободы слова и расширение доступа граждан к получению информации;

— гарантирование прав граждан на собрания и объединения для защиты прав (принятие закона, отвечающего современным требованиям);

— улучшение правового образования и сознания населения, в частности в таких важных сферах, как права человека, защита частной собственности, налогообложение и т.д.;

— возобновление административно-территориальной реформы и расширение полномочий местного самоуправления;

— реформа правоохранительных органов, главным принципом которой должен стать отказ от карательных функций и переориентация на защиту прав и свобод граждан;

— получение общественными организациями каналов влияния на принятие решений органами местного самоуправления и государственными институтами.

Для Украины, которая еще находится в стадии переходной демократии, важно зафиксировать: государство избрало общеевропейский правовой тренд к влиятельному парламентаризму и разделению властей. Поэтому современные предложения вернуться к конституционной модели Кучмы или вынести модель политического режима на референдум могут отбросить страну на несколько лет, а может — и десятилетий, назад. Для усовершенствования украинского парламентаризма нужны:

— утверждение принципа секуляризации (светского характера) государства;

— развитие правовой демократии. Только демократия может быть естественной средой для становления верховенства права. В данном контексте речь идет не только о развитии электоральной демократии, но и демократии в широком смысле;

— усовершенствование избирательной системы, но при условии сохранения партийного плюрализма. Избирательная система не должна ставить целью ограничение многопартийности;

— легализация собственности и внедрение правовых механизмов защиты прав собственников.

Судебная реформа как неотъемлемая составляющая правового государства должна охватывать более широкий социально-правовой контекст. Она не может ограничиться только усовершенствованием организационных и административных аспектов деятельности судебной ветви. Важно учесть в судебной реформе такие аспекты:

— обеспечение доступного, открытого и справедливого правосудия;

— усиление гарантий независимости и непредвзятости судов;

— утверждение реальной профессиональной автономии судей;

— обеспечение общественного доверия к судам как к гарантам справедливости;

— подчинение судебному решению всех органов государства и обязательное выполнение его любыми органами и должностными лицами;

— изменение условий доступа к профессии и разработка действующих механизмов ответственности и ротации судей;

— улучшение условий деятельности судов;

— развитие альтернативных (внесудебных) способов решения правовых споров и т.д.

* * *

За почти 20 лет своей независимости Украина так и не решила проблему вектора государственного развития. Исчерпаемость экономических ресурсов советского наследия, конституционный анабиоз государственных институтов, отчуждение общества от элиты снова актуализировали вопросы начала 90-х: что делать дальше? Если продолжать двигаться в направлении конституирования правового государства, тогда необходимо конструировать гражданское общество, открывать шлюзы для общественных инициатив, департизировать исполнительную и судебную ветви власти, реформировать систему права — суды, прокуратуру, МВД, СБУ. Правовое государство прежде всего основывается на правовой справедливости. Обеспечение граждан правами и равенство всех перед законом в условиях работающей правовой системы — главная задача для государства.