Европа сравнивает системы правосудия: действительно ли Украина отстает?

Европейская комиссия по вопросам эффективности правосудия(CEPEJ), созданная Комитетом министров Совета Европы в сентябре 2002 года, сегодня является уникальным органом, в состав которого входят квалифицированные эксперты из 46 государств. CEPEJ разрабатывает инструменты и предлагает конкретные меры для повышения эффективности и качества правосудия для его пользователей.

Каждые два года, начиная с 2004-го, CEPEJ проводит оценку систем правосудия государств — членов Совета Европы и отдельных государств-наблюдателей. Отчет «Европейские системы правосудия — Отчет об оценке CEPEJ — Цикл оценки 2022 (данные за 2020 год)» в этом году занимает более 500 страниц.

44 государства — члена Совета Европы, а также три государства-наблюдателя в CEPEJ (Израиль, Марокко и Казахстан) приняли участие в этом девятом двухлетнем цикле оценивания. Это издание остается верным процессу оценивания, разработанному CEPEJ, и блестящей методологии сбора данных и контроля качества.

Отчет состоит из трех взаимодополняющих частей, но впервые он содержит синтетический анализ самых заметных элементов судебной системы каждой страны, в том числе Украины. Обращаем внимание на то, что издание базируется на данных за 2020 год и не учитывает ситуацию, сложившуюся в нашей системе правосудия во время войны Российской Федерации с Украиной.

Итак, попытаемся встроить статистику доклада в контекст реформы судебной системы, стремящейся избавиться от коррупции. Цифры — всегда зеркало внутренних качественных (или наоборот) процессов, которые следует научиться правильно интерпретировать.

Основные тенденции

Практически все разделы Отчета критично важны для функционирования системы правосудия, и, в частности судебной системы Украины. Как в 2020 (мирном) году, так и в 2022-м, во время полномасштабного вторжения Российской Федерации, одна из самых важных проблем — проблема составления и выполнения бюджета правосудия.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Джанни Букиккио: "Когда у вас серьезная болезнь, требуется радикальное лечение"

Бюджет

В отчете подчеркивается, что без достаточного бюджета судебная система не может выполнять свои основные функции. Согласно статье 6 Европейской конвенции по правам человека, правосудие может осуществляться эффективно и в разумные сроки. Доступ к правосудию должен быть равным для всех граждан. Эти гарантии невозможно обеспечить без надлежащего бюджета. Отдельные государства (Украина в том числе) тратят средства из бюджета правосудия (и судебной власти в частности) на основании своих финансовых возможностей и политических приоритетов.

В Украине в последние годы чрезвычайно усилились дискуссии между представителями законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти об объемах финансирования судебной системы. Три ветви власти перманентно не могут договориться даже об общих параметрах и направлениях финансирования. Именно поэтому методология, реальные примеры отдельных стран и выводы могут быть полезны в Украине.

Одна из целей Отчета об оценке CEPEJ — описание и анализ «бюджета, выделенного на систему правосудия», как это определено CEPEJ, а именно: бюджетов, выделенных на суды, прокуратуру и бесплатную правовую помощь. Эти три элемента обеспечивают основу для последовательного сравнения между государствами и субъектами.

Кроме того, «бюджет, выделенный на всю систему правосудия», охватывает бюджет судебной системы, а также может включать бюджеты пенитенциарной системы, службы пробации, судебных советов, Конституционного суда, органа управления судами, государственной адвокатуры, услуг по исполнению решений судов, нотариальных услуг, судебно-медицинских услуг, судебной защиты несовершеннолетних, функционирование Министерства юстиции, службы беженцев и искателей убежища, некоторых полицейских служб и т.п.

Европейские страны тратили в среднем почти 1,1 млрд евро на свои судебные системы, что составляет 79 евро на жителя (на 7 евро больше, чем в 2018 году) и 0,35% ВВП. В среднем, 66% этого бюджета выделяется на суды, 24,5% — на органы прокуратуры и 9,5% — на (бесплатную) правовую помощь. Такие страны, как Швейцария и Монако тратят больше всего на жителя (217 и 199 евро), в отличие от Грузии (8,7 евро) и Азербайджана (9,6 евро), в то время как Черногория и Босния и Герцеговина выделяют на судебную систему самый высокий процент от ВВП (0,80 и 0,73%), в отличие от Норвегии (0,17%), Дании и Люксембурга (0,17%).

В 2020 году подавляющее большинство государств увеличили бюджет, выделенный на судебные системы (в среднем на 8%). Самый высокий процентный рост, в среднем на 12%, зафиксирован для бюджета прокуратуры.

В Украине затраты на суды, из расчета на одного жителя, составляли 12,53 евро, на бесплатную правовую помощь — 0,5 евро, что значительно ниже, чем в среднем в Европе.

Судебная власть Украины

Общий вывод: европейские страны с более высоким ВВП на душу населения инвестируют больше на одного жителя в судебных системах. Наоборот, менее зажиточные страны выделяют больше бюджета в процентах от ВВП, демонстрируя более значительные бюджетные усилия для своих судебных систем. Это дает возможность странам из второй группы более гибко действовать в сторону увеличения или уменьшения уровня финансирования судебной системы, независимо от повышения уровня доходов населения.

Профессионалы

В Украине за последние годы не удалось окончательно и на основе нормативно утвержденной прозрачной методологии определить, сколько именно судей нужно стране. Конечно, последствия войны (оккупация территорий, захват помещений судов, эвакуация миллионов граждан, в том числе за границу) еще больше усложняют эту задачу. Точное — а не временное — количество судей (общее и для каждого суда) не было утверждено ни в 2020 году, ни позже. Также не утверждена новая карта судов, что не даст возможности новому составу Высшей квалификационной комиссии судей определиться, на какое количество вакантных должностей и в какие именно суды объявлять отбор и конкурсы.

В то же время в Европе немного выросло количество профессиональных судей — в среднем 22,2 судьи на 100 тысяч населения; количество прокуроров тоже имеет общую тенденцию к росту с 2010 года. В среднем 11,8 прокурора (от трех во Франции, Ирландии и Марокко до максимум 24 в Латвии и Республике Молдова, 30 в Казахстане); количество адвокатов в Европе все еще растет, в среднем 172 юриста на 100 тысяч жителей (от 20 в Азербайджане до 485 в Люксембурге).

Среднее отношение несудейского персонала к профессиональным судьям стабильно и составляет около 3,9 в 2020 году, с минимальным показателем 1,0 в Люксембурге и максимальным 9,4 на Мальте и в Великобритании — Северной Ирландии.

В 2020 году соотношение непрокурорских работников и прокуроров осталось стабильным и составляет в среднем 1,4.

В течение нескольких лет среди европейских судей и прокуроров больше женщин, чем мужчин, но наблюдается «стеклянный потолок», то есть женщин на высших должностях все еще меньше, чем мужчин. В 2020 году на уровне всех инстанций было 56% женщин судей, но всего 38% женщин — председателей судов; 53% женщин-прокуроров, но только 38% женщин — руководителей органов прокуратуры.

В Украине в 2020 году было 54% женщин-судей и 38% женщин — председателей судов. В прокуратуре в целом работало 40,4% женщин-прокуроров и всего 4% — руководителей прокуратур.

Доля женщин среди судей и прокуроров значительно выше в странах, где возможна работа неполный рабочий день (59% для судей и 58% для прокуроров), чем в странах, где это невозможно (52% для судей и 47% для прокуроров).

В соотношении зарплаты судей к средней национальной зарплате в Европе наблюдаются значительные диспропорции: от 1,0/1,7 раза в Германии (в начале/конце карьеры) до 6,8/21,6 раза в Украине (в начале/конце карьеры); самая низкая годовая зарплата в абсолютной сумме в Грузии в начале судейской карьеры (11 928 евро в год) и судьи высшей инстанции в Республике Молдова (18 631 евро), в то время как высшая абсолютная сумма годовой зарплаты рекордная в Шотландии в начале карьеры (159 101 евро) и в высшей инстанции Швейцарии (330 869 евро). В Украине судейское вознаграждение в начале карьеры в 2020 г. составляло эквивалент 30 619 евро, а в высшей инстанции — 97 838 евро.

Решит ли в долгосрочном измерении проблему качества правосудия в каждом украинском суде и в каждой прокуратуре такое значительное повышение судейского вознаграждения (на что надеялся законодатель во время реформы), покажут будущие мониторинги и отчеты.

Соотношение между заработной платой прокуроров и средней национальной заработной платой также демонстрирует значительные отличия в Европе: оно колеблется от 0,8 раза в Ирландии до 4,1 раза в Албании в начале карьеры, в то время как в конце карьеры оно колеблется от 1,7 раза в Германии и Люксембурге до 7,8 раза в Грузии. В Украине соотношение в 2020 году составляло 2,7/6,6.

Самая низкая годовая заработная плата в абсолютном размере в Азербайджане в начале карьеры прокурора (6 893 евро) и в Республике Молдова в конце карьеры (16 489 евро), в то время как высший абсолютный размер годовой зарплаты рекордный в Швейцарии в начале карьеры (128 770 евро) и Италии в конце карьеры (187 296 евро). Заработная плата украинских прокуроров составляла — 12 118 евро в начале карьеры и 30 023 евро на пике карьеры.

В отчете также сделан важный и немного неожиданный вывод: полная независимость прокуроров от влияния на расследование отдельных дел гарантируется только в меньшинстве государств. Влияние на прокуроров в отдельных случаях остается возможным во многих странах. Абсолютный запрет на указания в отдельных случаях гарантируется только в меньшинстве государств.

Есть значительные расхождения в количестве профессиональных судей в разных государствах, что можно частично объяснить разнообразием судебных организаций, географическими факторами и/или эволюцией европейских правовых систем.

Верховный Суд

Увеличение количества юристов в Европе между 2010-м и 2020 годами можно объяснить не только правовыми традициями, определением и сферой квалификации юристов и законами/реформами правосудия, но и в значительной степени экономическим ростом и другими факторами.

Суды

Период 2010–2020 годов обозначен двумя основными тенденциями в организации судов: количество судов в Европе уменьшается, а развитие специализации судов продолжается.

В Отчете также отмечается, что, несмотря на пандемию, количество поступлений новых дел в Украине увеличилось во всех категориях дел, которые слушаются в первой инстанции. При этом реформа Верховного суда сработала положительно на ускорение рассмотрения дел в гражданских, хозяйственных и административных делах.

Пользователи судебных услуг

В отчете подчеркивается, что пандемия COVID-19 поставила пользователей в центр системы правосудия, создав новые вызовы для доступа к правосудию, новые способы коммуникации и предоставления судебных услуг и ускорение цифровизации правосудия.

Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ)

Страны и организации Совета Европы все больше используют ИКТ для поддержки судебной деятельности, но все еще существуют значительные отличия между государствами: общий индекс ИКТ (суд и управление делами, поддержка принятия решений и связь с судами) колеблется от 1,6 в Великобритании и Шотландии до 9,8 в Эстонии и Латвии (Украина — 5,0).

Больший процент бюджета судов выделяется на ИКТ по сравнению с предыдущими годами (+22% инвестиций в компьютеризацию в среднем по Европе).

В Отчете утверждается, что, воспользовавшись преимуществами информационных технологий, судебные системы могут адаптировать способы распространения информации и создавать стойкую двустороннюю связь с пользователями. Анализ и использование данных, собранных путем количественного и качественного исследования удовлетворенности пользователей судами, могут понадобиться, чтобы помочь управлению в судах обеспечивать более эффективное правосудие и разработать решения для повышения легитимности судебных систем.

Это особенно важно для Украины, потому что в течение последних пяти лет внедрение информационных технологий в судебной системе Украины движется по правилу «шаг вперед — два шага назад». Возможно, с учетом выдающихся результатов, достигнутых Министерством цифровой трансформации Украины, нужно обратить внимание на опыт тех стран Европы, где цифровизацией правосудия и смежных органов и учреждений совокупно занимается ответственный орган исполнительной власти?

Эффективность

Из-за ограничений, связанных с COVID-19, суды по всей Европе столкнулись с проблемами во время выполнения даже ежедневных операций. Суды первой инстанции больше всего пострадали от пандемии. Вторая и третья инстанции были более эффективными, хотя и имели более низкие результаты по сравнению с 2018 годом.

Средний уровень рассмотренных дел в европейских судах в 2020 году остается стабильным и близким к 100%; но стоит отметить, что суды первой инстанции не достигли 100% ни в одной из трех рассмотренных категорий дел (гражданские и хозяйственные споры — 98%; административные — 97%; уголовные — 95%).

Уголовное правосудие — самое эффективное на всех трех уровнях судебных систем (в странах Европы в среднем время рассмотрения в первой инстанции составляет 149 дней; во второй — 121; в третьей инстанции — 120 дней).

Суды третьей инстанции оказываются наиболее эффективными по всем вопросам (время рассмотрения гражданских и хозяйственных дел в среднем по Европе — 172 дня; административных — 249; уголовных дел — 120 дней.

Чрезвычайно важный вывод анализа этой части таков: украинская судебная система находится в списке стран, которые обеспечивают вполне приличные сроки рассмотрения судебных дел. Сотни цифр по 44 странам, приведенные в разных таблицах, дают возможность профессионально сравнить и демонстрируют последовательное улучшение рассмотрения дел практически во всех специализациях и инстанциях.

Основными типами специализированных судов остаются административные, хозяйственные и трудовые суды. Большое разнообразие других видов специализированных судов (например, Высшего антикоррупционного суда Украины) свидетельствует об определенных политических решениях в сфере правосудия.

Динамика развития судебных систем в Европе подтверждает, что пересмотр судебной карты является неотъемлемой частью национальных стратегий, направленных на повышение эффективности и качества правосудия. На это особенно важно обратить внимание и в Украине, поскольку соответствующий указ бывшего президента о новой карте судов отменен, а новое решение все еще находится на стадии разработки и не утверждено.

Возможно, это связано еще и с тем, что на сегодняшний день не являются полномочными два ключевых органа в судоустройстве Украины: Высший совет правосудия (не действует более семи месяцев) и Высшая квалификационная комиссия судей Украины (не действует 35 месяцев). Аналогичные случаи не замечены в других странах Европы.

Больше статей Сергея Козьякова читайте по ссылке.