Электронная социальная карточная игра. Пособие по распилу миллиардов

«Украина в течение 10 лет должна войти в 20 наиболее развитых государств мира».

В.Янукович, 02.06.2010

«Мы, что, хотим иметь коррумпированную державу, хотим поддерживать коррумпированную бюрократию, развивать теневую экономику и дальше так жить?.. Большинство в обществе сегодня желает, чтобы мы, в конце концов, навели порядок в стране, в использовании всех ресурсов, которые есть, и финансовых ресурсов — в первую очередь».

В.Янукович, 17.11.2010

Этот вопрос президент Украины задал, выступая в среду на Совете национальной безопасности и обороны Украины, где рассматривались вопросы возможных рисков и угроз, которые возникнут перед государством в ближайшей и отдаленной перспективе. Ответ СНБО так и не сформулировало. Какой же, однако, инвестор из G20 проявит интерес к разрекламированным нацпроектам в государстве, которое занимает 134-е место в мире по рейтингу коррупции, 121-е — по рейтингу экономической свободы и 145-е — по благоприятности ведения предпринимательской деятельности? Заседание СНБО еще раз продемонстрировало: у всех этих низких рейтингов есть одна системная причина — неэффективность звеньев государственного аппарата! Государство надо строить. С иерархией, субординацией, системами управления, учета и контроля, четким определением функциональных обязанностей, прав, полномочий и ответственности. Контролировать финансовые потоки онлайн, проводить любые виды финансовых операций с высоким уровнем защиты, сдавать любую отчетность госструктурам по Интернету, освободить потребителей госуслуг от контакта и необходимости «решать вопросы» с чиновниками — все это уже сегодня реально в десятках стран мира, где реализованы свои нацпроекты развития современного «электронного государства». Увы, подняться на их уровень Украина сейчас не может. Почему? «Зеркало недели» на основе закрытых официальных документов постаралось расследовать причину, по которой в Украине срывается построение «электронного государства».

Во-первых, за шесть лет на программах информатизации, нарушая требования закона «О Национальной программе информатизации», чиновники большинства украинских министерств и ведомств успешно распилили миллиарды гривен, но державная цель по-прежнему далека.

Во-вторых, распил благополучно продолжается при новой власти. И самым ярким примером здесь является многомиллиардный проект Электронной социальной карты, уверенно претендующий на звание одной из самых дорогостоящих авантюр команды Януковича. Одновременно с проведением заседания СНБО, 17 ноября, состоялось и заседание Межведомственной комиссии по внедрению электронной социальной карты. Наиболее скандальным выглядит тот факт, что, по данным источников «ЗН», близких к Кабмину, проект планируется реализовать в рекордно короткие сроки руками иностранной компании — российской финансово-промышленной группы АФК «Система».

Краткий курс истории НПИ

Для чего реализовывают программы информатизации во всем мире? Для того чтобы снизить операционные расходы, устранить дорогостоящий бумажный документооборот, повысить безопасность хранения и передачи данных и сократить управленческий аппарат. В Украине в 1998 году принят Закон «О национальной программе информатизации» (НПИ), призванный интегрировать в одно целое все программы информатизации. С тех пор на информатизацию были потрачены около 800 млн. долл. Но бумажный документооборот во всех учреждениях сохраняется в полном объеме, а численность госслужащих возросла примерно на 45%.

«Национальная программа информатизации представляет комплекс взаимосвязанных отдельных заданий (проектов) информатизации, направленных на реализацию государственной политики и приоритетных направлений современной информационной инфраструктуры Украины за счет концентрации и рационального использования финансовых, материально-технических и других ресурсов, производственного и научно-технического потенциала государства, а также координации деятельности органов государственной власти…

Программы и проекты (или их части), которые направлены на создание, развитие и интеграцию информационных систем, сетей, ресурсов и информационных технологий… выполняются как составные части Национальной программы информатизации, если иное не предусмотрено законодательством…»

Как мы сможем увидеть на основе анализа Счетной палаты и Госкомитета по информатизации, практически все органы власти на протяжении многих лет систематически нарушают закон о Национальной программе информатизации. Причем смена власти, по сути, не меняет правила игры на этом, управляемом чиновниками, рынке. Так, в 2010 году, уже после смены властной команды, без какого-либо законодательного обеспечения и согласования с НПИ Государственная налоговая администрация провела тендер на закупку системы электронного документооборота стоимостью в 9 млн. долл., на котором победила американская компания. Этих денег в бюджете нет — и закупку осуществили, взяв кредит у Всемирного банка. И ни у кого в ГНАУ и в Кабмине не возникло вопросов: а на каком основании иностранная компания строит систему документооборота и получает, таким образом, доступ к информации, составляющей государственную тайну? А каким стандартам и техническим требованиям соответствует закупаемая система? Отвечает ли она требованиям закона о НПИ? Прошла ли она согласования в Службе безопасности, Госкомитете по информатизации и в Госслужбе спецсвязи? Разумеется, на все эти риторические вопросы может быть дан только отрицательный ответ. Ничего не меняется — потому как, если соблюдать закон, то чиновники ГНАУ не смогли бы потратить 9 млн. долл. на систему электронного документооборота, реальная цена которой, по оценкам экспертов «ЗН», в три-четыре раза меньше.

Как саботируют Национальную программу информатизации и воруют миллиарды

Пятого октября 2009 года Счетная палата направила на имя премьер-министра Ю.Тимошенко отчет за №04-2118 «О результатах аудита деятельности органов государственной власти и функционирования государственных реестров».

В этом документе содержатся строки, пахнущие бесследно исчезнувшими бюджетными миллиардами и некомпетентностью поколений украинских чиновников. По сути, государственная программа информатизации парализована. Министерства и ведомства в нарушение законов срывают выполнение этой программы, поскольку под лозунгами «информатизации» чиновники создали себе систему кормушек по распилу бюджетных денег в особо крупных размерах. В каждом ведомстве — своя кормушка, и потому госбюджет не финансирует единую Национальную программу, а через другие статьи финансирует карманные самодельные программы в каждом отдельном органе власти.

Процитируем избранное из отчета государственных аудиторов:

«Кабинет министров в нарушение законодательно определенных функциональных обязанностей не обеспечил формирование государственной политики в сфере информатизации, связанной с процессом создания органами государственной власти электронных реестров как элемента национальных информационных ресурсов. Не созданы системы формирования государственных реестров и не обеспечено их эффективное функционирование, не определены их структуры и порядок использования. Фактически реестры органов власти формируются как ведомственные и между собой не корреспондируются…

Вопреки требованиям Закона Украины «О Национальной программе информатизации» практически всеми центральными органами исполнительной власти не обеспечено исполнение всех норм закона. Только 2% работ по информатизации осуществляется согласно бюджетной программе «Национальная программа информатизации», 70% — по отдельным бюджетным программам. Реализация заданий по информатизации судебными органами власти вообще осуществляется вне рамок законодательного регулирования.

Выполнение центральными органами власти проектов, направленных на создание информационных ресурсов, осуществляется вне Национальной программы информатизации. Бюджетные назначения этих органов на создание государственных реестров в большинстве случаев законами о государственном бюджете отдельно не определяются. Расходы проводятся в рамках различных бюджетных программ…

…Не сформированы и не внедрены одинаковые для всех органов власти требования и правила, унифицированные стандарты.

Национальный реестр электронных информационных ресурсов в нарушение требований указа президента Украины от 31.07.2000 №928 не создан. Задержка с созданием Национального реестра привела к тому, что регистрация и учет таких ресурсов в денежных и натуральных показателях не осуществляется. Государством утрачен контроль за имеющимися информационными ресурсами. Неучтенные ресурсы создают угрозу информационной безопасности государства вследствие возможного их перекручивания и несанкционированного распространения.

Деятельность центральных органов исполнительной власти по созданию и обеспечению функционирования электронных государственных реестров является бессистемной, неконтролируемой и неэффективной. Социально-экономический эффект от формирования электронных информационных ресурсов с целью обеспечения прозрачности, открытости и эффективности работы органов государственной власти не достигнут. Широкий доступ граждан к государственным электронным реестрам не обеспечен».

Счетная палата приводит множество примеров, которые наглядно демонстрируют отсутствие управления и контроля со стороны государства практически во всех отраслях государства. Там, где нет реестра, там, по сути, нет учета и контроля, а это значит, что там нет и государства:

«Министерством транспорта и связи и Госкоминформатизации… не налажена координация деятельности органов исполнительной власти, связанная с созданием и интеграцией электронных информационных систем и ресурсов в Единый веб-портал органов исполнительной власти и предоставлением информационных и иных услуг через электронную информационную систему «Электронное правительство».

Министерством здравоохранения Украины в нарушение требований действующего законодательства на сегодня не создана половина из предусмотренных государственных реестров… Например, в полном объеме не внедрен реестр лекарственных средств, и, как следствие, граждане не имеют возможности получить исчерпывающую информацию о лекарствах…

Министерство регионального развития и строительства Украины и Министерство культуры и туризма не разработали Порядка ведения Государственного реестра недвижимых памятников Украины и не подали его на утверждение в Кабинет министров Украины. Реальные механизмы взаимодействия этих министерств относительно занесения объектов культурного наследия в указанный реестр не внедрены».

В руки «ЗН» попали и другие документы, которые использовали специалисты Счетной палаты. Мы уже публиковали красноречивый отчет КРУ о деятельности государственного предприятия «Информцентр» Министерства юстиции. По данным КРУ, руководитель предприятия В.Добжанский заключил на редкость невыгодные и разорительные для государства условия сотрудничества с компаниями «Артмастер» и «3Т». Коммерческие фирмы только за два года получили свыше 200 млн. грн. роялти за обслуживание разработанных этими фирмами государственных реестров при том, что закупочная стоимость этих реестров не превышала 25 млн. грн. Эти факты проверки КРУ, содержащие очевидную коррупционную составляющую, до сих пор не получили оценки компетентных органов.

Госкомитет информатизации в 2009 году подготовил для руководства Кабмина информацию о выполнении Национальной программы информатизации (НПИ) за №65/05-09. В этом документе содержится объяснение, какие суммы и каким образом много лет дерибанят руководители исполнительной власти всех уровней.

«…Объемы финансирования бюджетных программ, отнесенных Минфином к информатизации, значительно превышают объемы финансирования непосредственно бюджетной программы «Национальная программа информатизации»… Общий плановый объем финансирования таких бюджетных программ составил 3?263 млн. грн., а общий объем финансирования «Национальной программы информатизации» за этот период составил 52,9 млн. грн., что составило лишь 1,6% от общего объема финансирования бюджетных программ по информатизации. Это не дает возможности формировать и финансировать проекты информатизации общегосударственного значения.

…50% средств государственного бюджета на выполнение проектов информатизации было направлено органами государственной власти на закупку вычислительной техники и других технических средств, 31% — на создание и модернизацию существующей инфраструктуры и только 2,7% — на создание информационных ресурсов и разработку программного обеспечения. С учетом того, что средняя обеспеченность органов исполнительной власти компьютерной техникой по состоянию на конец 2007 года составляла 126%, приведенные факты свидетельствуют о нерациональном использовании бюджетных средств».

Как прокомментировать выводы Счетной палаты и Госкомитета по информатизации? Ах да, по словам экспертов «ЗН», откаты на реализацию ведомственных программ информатизации исчисляются 50—80 процентами с суммы закупки. При этом закупается «железо» и программное обеспечение, которые для построения «электронного государства» в Украине абсолютно не нужны! Это наглядно показывают тендеры на закупку систем электронного документооборота, проведенные ГНАУ и Нацбанком в марте и апреле 2010 года. Ничего не меняется. Чиновники выбивают деньги на информатизацию по другим статьям, которые не подкреплены ни концепцией, ни стратегией, ни техзаданиями… Самостоятельные проекты с самостоятельным финансированием множатся — но единой системы электронного учета, контроля, управления и предоставления государственных услуг у нас как не было, так и нет. И при дальнейшем игнорировании законов и логики развития «электронного государства» — не будет.

Карточный расклад

«Электронная социальная карта — это интересная штука — заявил на встрече с президентом В.Януковичем президент России Д.Медведев. — Я уверен, что и Украина будет обязательно переходить к подобным решениям. Мы готовы поделиться опытом. Возможно и совместный продукт продвигать, так как за этим будущее. Очевидно, что вскоре каждый житель и России, и Украины будет иметь соответствующую карту. Я думаю, что здесь тоже можно было бы наши усилия объединить». После общения с Медведевым Янукович дал поручение разобраться в вопросе. 11 октября 2010 года премьер-министр Н.Азаров подписал постановление о внедрении Электронной социальной карты (ЭСК). Премьер так обозначил цель проекта: «Она даст возможность определить, где и какие затраты в государстве идут на социальные выплаты, кто получает выплаты, позволит создать систему, по которой те, кто предоставляют услуги, автоматически получают компенсацию из бюджета в обход бюрократического аппарата». Николай Янович указал сроки внедрения карточки — 2011 год, то есть в течение нескольких месяцев. Скорость внедрения — стремительная.

29 октября Минфин издает приказ о создании Межведомственной комиссии по внедрению ЭСК. Сразу заявлено, что в качестве эксперимента ЭСК будет внедрена в Киеве, а также в Харьковской и Черновицкой областях. Госадминистрациям поручили подготовить расчеты расходов на проведение эксперимента, чтобы Минфин срочно внес эти затраты в проект госбюджета на 2011 год.

10 ноября Кабмин принимает постановление №1050, согласно которому Минфин может осуществлять предоплату бюджетными средствами за товары, работы и услуги, связанные с внедрением электронной социальной карты.

В Украине более 13,7 миллиона пенсионеров, по счетам Пенсионного фонда проходит за год 192 млрд. грн. Электронная социальная карточка — это, без сомнения, революционный проект. Однако в решениях и действиях Кабмина по данному поводу содержится так много нарушений действующего законодательства и логики развития национальной программы информатизации, что возникают вопросы: насколько продуман и подготовлен этот проект, реализация которого в масштабах страны потребует многих миллиардов гривен?

Во-первых, вызывает удивление, почему координатором проекта назначено не профильное ведомство — Министерство труда и социальной политики, — а Министерство финансов. Хотя все базы данных по социальным выплатам хранятся в Министерстве труда и социальной политики. Логическим объяснением этого казуса видятся разве что доверительные отношения премьера с министром финансов Ярошенко и естественное желание Николая Яновича держать все под личным контролем.

Во-вторых, совершенно шокирует та вольность, с которой осуществляется выделение государственных средств. Очень хотелось бы узнать, уважаемый Николай Янович, на каком основании выделяются средства Минфину по проекту социальной карточки, если в правительстве определен порядок выделения финансирования из бюджета, который требует разработку и утверждение концепции, госпрограммы, бюджета проекта и самого технического задания?! Ведь ничего этого в проекте ЭСК сейчас нет, сообщили «ЗН» участники Межведомственной комиссии!

Каким образом при отсутствии концепции и техзадания могут рассчитать возможные расходы государственные администрации в экспериментальных регионах, которые не имеют опыта работы с внедрением систем такого рода?

Не приведет ли отсутствие обязательной нормативной базы проекта к финансовым нарушениям в особо крупных размерах?

Давайте попытаемся сами подсчитать возможные расходы в случае внедрения ЭСК в масштабе страны. Возьмем только одно направление финансирования — закупку аппаратной части. У нас более 33 тысяч городов и поселков городского типа. Если в небольшом городке достаточно поставить по три—четыре терминала в местном отделении Ощадбанка и в органах социального обеспечения, то в мегаполисах такие терминалы надо ставить сотнями. Установка терминала сейчас стоит не менее одной тысячи долларов. Таким образом, предположим: если установить хотя бы 300—400 тысяч терминалов, одно «железо» для проекта ЭСК обойдется около 4 млрд. грн.! И это без учета других составных частей проекта! За чей счет планирует правительство внедрять такие удобства и новшества для обслуживания пенсионеров?

В-третьих, каким образом проект Электронной социальной карточки соответствует концепции Национальной программы информатизации? Как ЭСК будет взаимодействовать с другими госу-дарственными информационными системами? Или у пациентов Минздрава, у получателей государственных услуг в других министерствах и ведомствах тоже появятся свои карточки? Ведь нелогично, чтобы какие-то одни потоки государственных финансов управлялись и контролировались автоматизированно, а другие так и оставались в бумажном виде? И сколько десятков разнообразных карточек в таком случае планирует правительство вводить для граждан Украины? В какую сумму такая информатизация обойдется? А можно ли вообще построить электронную систему управления в отдельно взятом министерстве, если до сих пор отсутствует система управления и обмена данными между всеми финансовыми, фискальными, контрольными и правоохранительными органами? И вообще, зачем строить дом с девятого этажа, Николай Янович?

В-четвертых, какими системами защиты будут охраняться деньги пенсионеров? Кто эти системы сертифицировал? Ведь электронные карточки для большинства украинцев, а уж тем более для пенсионеров, вещь совершенно непривычная. Банковскими карточками пользуются не более 3,5% граждан. Представьте себе, как научить стариков пользоваться карточками и какое горе их ожидает, если они допустят ошибку в транзакции либо станут жертвой мошенников? Если у нас любую государственную базу данных можно при желании легко купить на рынке, если сломать пин-код магнитной карточки не составляет труда, не появятся ли на рынках электронные социальные карточки?

В-пятых, официально не назван ни технический исполнитель, ни технологии, которые он собирается применять для защиты ЭСК. Абсурд, конечно, вопиющий. Минфин проводит эксперимент в областях, в госбюджет записывается строка финансирования, а кто и как будет реализовывать проект — совершенно непонятно.

Но вот любопытная деталь — в состав Межведомственной комиссии правительства Украины по внедрению электронной социальной карточки введен один россиянин. Это Борис Вольпе — вице-президент ОАО «Ситроникс», одного из ведущих российских производителей микроэлектроники. «Ситроникс» входит в бизнес-империю россиянина Владимира Евтушенкова АФК «Система». Именно АФК «Система», которой принадлежит телекоммуникационный гигант МТС, является основным претендентом на покупку «Укртелекома». И «Система» уже заранее планирует использовать коммуникационную сеть «Укртелекома» для продвижения других направлений своего бизнеса в Украине. Очевидно, что при построении системы обслуживания социальных платежей без участия «Укртелекома» не обойтись.

Источники «ЗН» утверждают, что именно лоббирование «Системой» проекта ЭСК вдохновляет правительство на столь стремительные действия, не обремененные формальностями. Однако нельзя не заметить, что передавать иностранной компании контроль и разработку украинской платежной системы — это, мягко говоря, не вполне государственный подход. Если такие ключевые сферы управления перейдут под контроль иностранной коммерческой структуры, какие будут возможности у государства Украина влиять на управление этой «Системой» и системой вообще? Аналогичных примеров за рубежом по поиску в Интернете обнаружить не удалось.

Далее — судя по официальным данным самого ОАО «Ситроникс», компания не имеет опыта в самой России по созданию электронных социальных карточек, не имеет глубоких разработок в сфере защищенных электронных платежных систем со смарт-картами. Кроме того, возможности этой компании по внедрению инноваций в настоящее время ограничены. Согласно официальным отчетам, «Ситроникс» последние два года работает с большими убытками. За первые шесть месяцев 2010 года — более 33,5 млн. долл. По итогам 2009-го года чистая выручка «Ситроникса» по сравнению с 2008-м упала на 27%, а общий долг компании составляет более 775 миллионов долларов, в связи с чем руководство АФК «Система» планирует слияние убыточного «Ситроникса» с другой финансово эффективной компанией. Зачем вливать бюджетные деньги в поддержание иностранной компании, которая не имеет серьезных позиций на рынке, но имеет плохую кредитную историю и испытывает кризис менеджмента? Зачем доверять ей разработку и управление сферой, которая безусловно относится к одному из ключевых направлений государственной безопасности?! Более того, с политической точки зрения АФК «Система» не может считаться надежным партнером. Хозяин «Системы» Евтушенков является родственником и деловым партнером опального при президенте Медведеве экс-мэра Москвы Юрия Лужкова. И сейчас в России это далеко не лучшая деловая рекомендация. Бизнес «Системы» сейчас также находится под пристальным вниманием российских властей, как и бизнес «Интеко» — фирмы супруги Лужкова. Знающие люди поговаривают, что остаться на плаву бизнес Евтушенкова сможет лишь в случае чуткости по отношению к столповой конторе полковника Путина…

В чем логика передачи целого сегмента государственной власти в распоряжение иностранной компании? Быть может, для централизации власти и сохранения суверенитета государства следует как раз оградить от иностранного влияния государственные платежные системы? Неужели именно так подходили к созданию «электронного государства» во Франции, Эстонии, Грузии, на пример которых так любит ссылаться уважаемый Николай Янович?

ИТС «Финансы»

Лучше всего разоблачает действия правительства по поспешной реализации проекта Электронной социальной карты распоряжение премьер-министра… Виктора Януковича!

19 сентября 2007 года в полном соответствии с нормативной базой по информатизации, Янукович издал распоряжение №752-р «О создании информационно-телекоммуникационной системы «Финансы», предназначенной для обмена финансово-экономическими данными между Минфином, Минэкономики, ГНА, Гостаможней, ГлавКРУ, Госказначейством, Госфинмониторингом, ФГИ, Госкомстатом, Нацбанком, МВД и СБУ.

ИТС «Финансы» должна обеспечить коммуникацию и координацию работы всех финансовых, контрольных, фискальных и правоохранительных ведомств. По сути — это мозг «электронного государства», защищенная коммуникационная среда, которая позволяет пользователям в режиме онлайн обмениваться всеми видами конфиденциальной информации без риска утечки и дешифровки. Ничего аналогичного в государстве ранее не существовало, поскольку у нас, как и триста лет назад, самым защищенным средством связи считается фельдъегерская почта. Основой ИТС является безопасность передачи и хранения информации, а сама ИТС является фундаментом, на котором и должны разрабатываться реестры, базы данных, госуслуги, электронные карточки потребителей. Разработка ИТС, согласно приказу Минфина, основывается на базе Национальной системы конфиденциальной связи, в соответствии с законами Украины «Об информации», «Об электронной цифровой подписи», «Об электронных документах и электронном документообороте», «О защите информации в информационно-телекоммуникационных системах». Подготовлено техническое задание, создана и действует рабочая группа всех уполномоченных органов власти, но Кабмин почему-то не берет во внимание эту работу и отдает предпочтение запуску непродуманных проектов. Казалось бы, ничто не мешает правительству Партии регионов в 2011-м году завершить начатое правительством Партии регионов в 2007-м. ИТС «Финансы» принадлежит государству, и может быть внедрена с минимальными бюджетными затратами. Но вот парадокс — внедрение ИТС «Финансы» согласно постановлению премьера Януковича сейчас заблокировано! Разумеется, если основой работы Кабинета министров станет ИТС «Финансы», то в этой системе с ее жесткими стандартами для социальных карточек «Ситроникса» просто не будет места. Ни «Система», ни кто-либо другой уже не сможет навязывать государству свои собственные проекты.

Напрашивается вывод: программы построения «электронного государства» в Украине отличаются от той же Эстонии или стран ЕС не потому, что у нас не хватает каких-то карточек, голограмм, программного обеспечения, а потому что власть не соблюдает установленные законы и нормы, потому что ради коммерческого интереса чиновников можно проигнорировать любую государственную программу, а за откат закрыть глаза на любой очевидный ущерб государственным интересам и бюджету. Как иначе можно прокомментировать проведенные в этом году новой властью, «командой профессионалов», тендеры на закупку систем электронного документооборота и центров сертификации ключей Госказначейством, Нацбанком, Гостаможней и рядом других ведомств, которые прямо нарушают распоряжение Кабмина и приказ Минфина, согласованный этими же госструктурами? Ведь все эти тендеры выиграли разные структуры, следовательно, центры сертификации несовместимы между собой. Неужели для руководства Кабмина не очевидно, что «дерибан» бюджета под лозунгами «информатизации» продолжается?

И где в таком случае СБУ, Генпрокуратура, где, в конце концов, «железный хозяин», который торжественно пообещал «свернуть головы чиновникам-коррупционерам»?

Со времен Хаммурапи цивилизованное государство от нецивилизованного отличалось не только наличием законов, но их неукоснительным исполнением. И это поняли правители почти три с половиной тысячи лет назад…

Так какая сегодня эпоха в Украине?