Двойное гражданство: реальные или мнимые угрозы для безопасности Украины?

Когда страна находится в состоянии войны, обычное для Европы явление двойного гражданства становится угрозой для государства. В чем могла убедиться и Украина: с одной стороны, Россия выказывает заботу о безопасности российских граждан, с другой - в событиях в Крыму и на Востоке принимают участие граждане, владеющие двумя паспортами. Может ли удивлять такая ситуация? Еще много лет назад эксперты и аналитики предупреждали о вызовах и угрозах, которые несет институт бипатризма (множественного гражданства): обретение лояльности к другой стране вместе с получением ее паспорта, выполнение публичных функций в Украине носителями гражданства других государств, формирование благоприятного фона для развития сепаратизма. И вполне естественной является крайне негативная реакция общества, когда украинцы узнают об иностранном гражданстве власть имущих и чиновников. (Напомним только о двух публичных скандалах, связанных с лицами из окружения Януковича, - предоставление израильского гражданства экс-министру энергетики Э.Ставицкому и сербского - бизнесмену С.Курченко).

Прежде всего, необходимо четко сказать: согласно нормам международного права, государства могут выбрать политику предотвращения множественного гражданства и даже запретить его или, наоборот, признать такой статус. Этот выбор обусловлен их географическим расположением, историко-культурными особенностями, демографической структурой населения.

В Европе есть государства, разрешающие множественное гражданство (например, Испания, Франция, которые поддерживают связи с населением государств - бывших колоний, заключая при этом двусторонние договоры). Другие страны (например, Армения, Литва, Румыния, Венгрия, Финляндия, Швеция) разрешают множественное гражданство при определенных условиях: этот статус большей частью получают лица этнического происхождения, что ассоциируется с "материнским государством", т.е. представители диаспоры.

В то же время есть ряд обществ (например, Австрия, Дания, Германия, Беларусь, Россия), в которых множественное гражданство не признается. Условием получения гражданства указанных стран является не только декларация об отказе от гражданства другой страны, но и предоставление соответствующих подтверждающих документов.

Практика многих стран свидетельствует, что владение множественным гражданством - дело обычное, в частности, если человек имеет родителей из разных стран, проживает в бывшей колонии определенной метрополии или вообще является "гражданином Вселенной".

Вместе с тем, кроме сугубо либеральных и экономических аргументов в пользу такого статуса - уклонения от уплаты налогов в "миноритарном" государстве, пользования правами относительно трудоустройства, получения образования, свободного передвижения - следует иметь в виду соблазн уклонения от воинской обязанности в стране постоянного проживания. Это было продемонстрировано летом т.г., например, на Закарпатье и Буковине, где мужчины призывного возраста использовали статус иностранного гражданина, чтобы переждать волну мобилизации в Украине в соседних государствах. Еще большая угроза заключается в том, что, владея иностранным паспортом, можно скрываться от ответственности за преступления, совершенные на территории одного государства, в других странах.

Но когда страна находится в состоянии военного конфликта с одним соседом, а на противоположных пограничных территориях местами звучат инспирированные извне сепаратистские заявления, обычное для Европы явление бипатризма приобретает иное звучание. В частности, кроме войны и ирреденты, данные о фактах шпионажа заставляют задуматься о возможности сотрудничества граждан других стран с их спецслужбами.

Даже если считать такую вероятность несущественной либо же примириться с фактом, что шпионаж "не имеет национальной окраски", все равно возникает вопрос выбора лояльности лицами, присягавшими на верность двум государствам. Тем более опыт Крыма и Донбасса показал, что "референдумную демократию" можно использовать для формирования квазигосударственных образований якобы для защиты этнических неукраинцев или же неукраиноязычных граждан.

Сейчас в нашем государстве институт гражданства регулируется редакцией Закона "О гражданстве Украины" от 18 января 2001 г., который, несмотря на фиксацию принципа "единственного гражданства", не содержит нормы о недопустимости случаев множественного гражданства.

Заметим, что положение о единственном гражданстве появилось в законодательстве Украины заимствованием из законодательства СССР, в котором это явление было связано с его федеративным устройством, а не с внешним фактором - гражданством иностранного государства. Т.е. если украинец приобрел гражданство другого государства, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь ее гражданином, что означает не запрет двойного гражданства, а его непризнание. Вместе с тем, добровольное обретение совершеннолетним лицом гражданства другой страны является основанием для потери украинского, но эту норму сложно применять, принимая во внимание отсутствие механизма подтверждения получения иностранного гражданства.

В течение последних лет в Верховной Раде было зарегистрировано несколько законопроектов. В общем, они предлагают ввести принцип запрета множественного гражданства в Украине, обязать гражданина сообщать государству о получении другого гражданства, ввести ограничение относительно работы в органах государственной власти и местного самоуправления для лиц, которые одновременно с гражданством Украины находятся в гражданстве (подданстве) другого государства, или близкие родственники которых имеют такой статус.

Например, 7 февраля 2014 г., т.е. накануне кровавых событий на Майдане, депутаты от фракции "Батькіщина" А.Бригинец, Л.Емец и А.Павловский, мотивированные обнародованной депутатом Европарламента Р.Хармс информацией о якобы множественном гражданстве Н.Азарова и А.Клюева, зарегистрировали законопроект, которым предусмотрена уголовная ответственность в виде штрафа или лишения свободы. Ожидалось, что наибольшую ответственность понесут высокие должностные лица, имеющие доступ к государственной тайне. Такая логика присуща законопроекту, зарегистрированному в июле т.г. народным депутатом Н.Катеринчуком.

В минувший четверг, 27 ноября, выступая в Верховной Раде с внеочередным посланием о внешнем и внутреннем положении Украины, президент П.Порошенко озвучил идею привлечь для работы на государственных постах граждан других государств – "путем изменений в законы предоставить право привлекать на госслужбу иностранцев, включительно аж до членства в правительстве, или расширить перечень лиц, которым президент Украины может предоставлять украинское гражданство, причем в ускоренном режиме". Думается, что данная идея требует широкого и всестороннего общественного обсуждения.

В условиях фактической войны с Россией необходимо создать все возможные законодательные препятствия для противоправных действий граждан Украины, одновременно имеющих паспорта других стран. В частности, принимая во внимание многочисленные случаи государственной измены либо саботажа служащих, террористические, шпионские или дестабилизационные акции в пользу других стран, совершаемые должностными лицами или обычными жителями.

В то же время следует иметь в виду, что тысячи граждан Украины прошли процедуру получения двойного гражданства (в частности венгерского, румынского или менее претенциозной "карты поляка"), руководствуясь мотивом доступа к свободному передвижению по Европе, получения определенных социальных льгот, например по части образования или трудоустройства. Мотива политической активности в пределах другой страны или причинения вреда Украине у большинства из них нет, как и сомнений относительно лояльности именно сине-желтому флагу. Возникли и новые обстоятельства. Соблазн оформить гражданство - на этот раз Молдовы - возрастает у жителей пограничных областей в связи с внедрением Европейским Союзом безвизового режима для соседей. Поскольку доступ к свободному передвижению по Шенгенскому пространству получат лишь обладатели биометрических паспортов, то возникает и возможность фальсифицировать эти документы.

Поэтому политика в отношении множественного гражданства, которую, наконец, необходимо выработать Киеву, должна принимать во внимание, прежде всего, угрозы государственной безопасности, учитывая при этом несколько обстоятельств. В частности, Украинское государство должно реагировать на содержание политики всесторонней поддержки зарубежных соотечественников, которую проводят соседние страны Центрально-Восточной Европы.

В настоящее время в Украине не ведется статистика относительно количества лиц, имеющих двойное гражданство. Органы власти могут обратиться с соответствующим запросом в другие государства, однако в большинстве случаев эти данные не предоставляются как имеющие персональный характер. Кроме того, их достоверность проверить невозможно. Вызовом для безопасности Украины является тенденция обретения ее жителями гражданства сопредельных государств, которые служат "этническими метрополиями", проводят активную политику поддержки зарубежных соотечественников, а также в полуофициальных заявлениях определяют своим приоритетом формирование территориальных автономий в соседних странах.

Добавим, что численностью бипатридов Россия манипулирует в дипломатической борьбе по части легитимации результатов референдумов в Крыму и на Донбассе, а - латентно или потенциально - это уже могут делать Будапешт и Бухарест. Сомнительная лояльность к Украине части бипатридов является возможным источником дестабилизации и социального напряжения, в частности в пограничных областях с Россией, Венгрией и Румынией. В таких условиях абсурдным является доступ к государственной, служебной тайне или выполнению публичных функций государства или местного самоуправления для носителей двойного гражданства. Именно поэтому Верховная Рада Украины прежде всего должна выработать более эффективный механизм служебной проверки лиц, которые претендуют на государственные должности, в частности в правоохранительных, военных структурах, судебных учреждениях или могут быть мобилизованы в армию.

Учитывая неурегулированность института двойного гражданства в Украине, при том, что на территории нашего государства действует Европейская конвенция о гражданстве, в украинском законодательстве следует, наконец, дать определение сущности понятия двойного (множественного) гражданства и принципов отношения к такому правовому феномену. Это необходимо сделать для их однозначного понимания субъектами применения процедуры подтверждения получения гражданства другой страны.

В условиях агрессии России было бы весьма уместно, чтобы правительства Украины и соседних государств начали политический диалог об отношении к институту множественного гражданства и инициировали заключение международных договоров с этими странами, чтобы урегулировать обязанности граждан перед государством. Содержание настоящих договоров должно отображать состояние отношений и угрозы, которые могут возникнуть в отношениях с конкретным государством, и быть направленным на защиту национальных интересов и, вместе с тем, соотечественников, пользующихся социальными правами за рубежом.

Подписание такого договора представляется нереальным с Россией не только из-за состояния военного конфликта и отличного от украинского официального восприятия событий на Юге и Востоке Украины Москвой, но и с точки зрения, как ни парадоксально, статуса временно оккупированной территории. Перед законодателями и высокими должностными лицами возникает задача выработать политику относительно гражданства России наших соотечественников в Крыму, которые приобрели его, не отказавшись от украинского, и таким образом, являются нашими соотечественниками. Введение административной или даже уголовной ответственности для всех крымчан было бы неоправданным шагом, принимая во внимание принудительный характер обретения российского паспорта многими из них и стратегическую цель Украины, которая заключается в возвращении фактического суверенитета относительно этих территорий. Тем более что с 1 января 2016 г. уголовная ответственность за двойной статус угрожает жителям временно оккупированной территории со стороны РФ.

Украинской власти, для уменьшения количества соотечественников, желающих получить статус бипатрида, необходимо, прежде всего, ставить цель повышения жизненного уровня для граждан, а в краткосрочной перспективе - обеспечить им возможность безвизового въезда в страны Европейского Союза. Не менее важная задача - поэтапное увеличение "статусного набора прав" зарубежных украинцев, упрощение процедуры обретения гражданства Украины зарубежными соотечественниками, регулирование форматов трудовой миграции украинцев, поиск баланса между вопросами национальной безопасности и обеспечением прав этнических меньшинств.

Достижение во время недавнего визита президента Украины в Братиславу согласия центральноевропейских лидеров на создание общих структур в сфере безопасности означает также шанс начать, наконец, диалог с соседями о статусе лиц, пользующихся гражданскими, а иногда и политическими правами двух стран. А ожидаемое внесение изменений в Конституцию Украины может иметь продолжением внесение изменений в законодательство, которое регулирует вопрос гражданства и явно является несовершенным.