ЦИК: история перезагрузки

Украина остается страной перманентных выборов. Это свойственно государствам, подвергающимся болезненным трансформациям и имеющим признаки переходной демократии. При таких обстоятельствах добавленная стоимость центрального органа администрирования выборов является крайне высокой.

Если в 2014 г. невозможность перезагрузить ЦИК имела политико-правовые аргументы, то с зимы 2015-го они утратили какое-либо рациональное зерно. Члены комиссии стали заложниками ситуации с "чемоданным настроением на выход", что влияло на их работу и лишало коллегиальной проактивной позиции при кризисных ситуациях. Конечно, о реформе аппарата ЦИК, технологическом обеспечении или работе в цифровом формате нечего и говорить, хотя у Украины есть все шансы реализовать самые амбициозные проекты в этой области, в частности - и за счет международной технической помощи. Впрочем, никто не хочет инвестировать в процессы, которые неизвестно кто и насколько долго будет возглавлять. Кроме того, доверие граждан к комиссии не так уж высоко, что не способствует и доверию к институту выборов в целом.

Тема ЦИК постоянно поднималась в медиа, на уровне экспертной среды, но 12 из 15 ее членов (срок полномочий которых формально истек 1 июня 2014 г.) продолжали занимать свои должности. Это безосновательно сакрализировало комиссию, хотя в правовом государстве с понятной системой управления и принятия решений функции ЦИК исключительно сервисные: организовать выборы и установить их достоверные результаты, а также осуществлять контроль или управление сопредельными процессами, такими как ведение государственного реестра избирателей, просвещение или обучение потенциальных членов комиссий низшего уровня.

Политико-правовой этап

25 мая 2014 г. в Украине состоялись выборы президента. На фоне аннексии Крыма и начала военных действий с участием Российской Федерации в Донбассе отсутствие главы государства, официально избранного на прямых выборах, делало позицию Украины весьма уязвимой. Россия не признавала и.о. президента после бегства В.Януковича. Результаты выборов должна была установить ЦИК, срок полномочий которой заканчивался до выполнения всех процедур подведения итогов, а именно - 1 июня 2014 г. Парламент принял политико-правовое решение и изъял из закона о ЦИК запрет принимать участие в заседаниях членам комиссии после завершения семилетней каденции. Таким образом, комиссия как коллегиальный орган получила право продолжать свою работу согласно букве закона на период до назначения нового состава.

После объявления результатов выборов президента Украины начался процесс развала парламентской коалиции. Внеочередные выборы Верховной Рады были условием для начала системной перезагрузки власти за счет изъятия из политических процессов сторонников В.Януковича. Все понимали, что парламент предыдущего созыва, в котором сохранялось представительство Партии регионов, Коммунистической партии, Блока Литвина, быстро приходит в себя. Тем временем готовность депутатов пойти на выборы не была последовательной. Замену 12 членов ЦИК обсуждали на политическом уровне. Оппоненты проведения внеочередных парламентских выборов начинали открыто шантажировать: голоса за отставку 12 членов найдутся, а вот за назначение - нет. Именно этот нюанс мог привести к срыву кампании в целом, и потому процесс обновления Центризбиркома отложили.

Комиссию, в которую входили представители разных политических групп, в том числе и предыдущей политической эпохи, жестко не критиковали, ведь президентские выборы 2014 г. показали способность ее членов работать в новых условиях и при новых вызовах, в частности и относительно безопасности. Автор этого материала была свидетелем совещаний на площадке Совета национальной безопасности и обороны, на которых Жанна Усенко-Черная отчитывала руководителей Госспецсвязи за безволие во время транспортировки бюллетеней в Донбассе, или же МВД - за то, что членов ОИК кое-где "охраняли" милиционеры-сепаратисты.

Трудно предположить, чтобы хоть кто-нибудь из членов комиссии сознательно пошел на риск фальсификации или манипуляций. Ведь общество превратилось в обнаженный нерв, переживало потерю своих граждан на Востоке, аннексию Крыма, угрозу широкомасштабной войны, сотни тысяч переселенцев бросали свои дома. ЦИК превратилась в орган администрирования кризисных выборов и рефлекторно-автоматически решала текущие вопросы - закрытие доступа к персональным данным граждан на оккупированных территориях, доставку бюллетеней в прифронтовые зоны, консультирование членов комиссии, работавших под угрозой физической расправы антиукраинских групп. Впрочем, комиссия не совсем справилась с проблемами предотвращения подкупа, просвещения избирателей или реагирования на жалобы.

Профессиональная деформация

В 2015-м у парламентских фракций и главы государства было восемь месяцев на то, чтобы до начала очередных местных выборов согласовать политическую составляющую решения о переизбрании 12 членов ЦИК. Интерес общественного и политического сектора к теме ЦИК поостыл, а резонансные выборы в 205-м черниговском округе обвалили рейтинг доверия к комиссии. Кризис восприятия еще больше заострился на фоне местной кампании. С одной стороны, парламент проголосовал за закон о выборах, который содержал много неуместного, что принудило ЦИК разъяснять его нормы. Фактически комиссия занималась нормотворчеством, хотя в ее полномочия это и не входило. Тем временем разъяснения, имеющие официальный характер и обязательные для всех участников выборов, были неоднозначны. Локальные выборы часто более остры и конфликтны, чем общенациональные, поэтому комиссии надо было очень быстро реагировать, дабы воспрепятствовать срывам. Этот коллегиальный орган утратил динамику в работе, а часть членов демонстрировала признаки профессиональной деформации и эмоционального выгорания. Позиция относительно большинства вопросов, беспокоивших общество, сводилась к соблюдению буквы закона и не особенно активным реакциям на кризисные ситуации во время выборов в 205-м округе, а позже - и местных.

В 2015 г. мяч в игре по замене членов ЦИК находился одновременно на двух полях: парламентских фракций и групп, а также президента. Последний на встрече с общественными экспертами по вопросам выборов в 205-м округе заявил, что четырежды обращался к парламентариям, однако они не дали своих предложений. С конца лета партии начали официально присылать представления и выбили мяч на поле президента. 16 ноября 2015 г. Высший административный суд Украины, по иску Олега Ляшко, признал противоправной бездеятельность главы государства относительно невнесения кандидатур в состав ЦИК, однако решение суда исполнено на тот момент не было. После завершения всех этапов очередных местных выборов с заявлением о необходимости обновить состав ЦИК выступили общественные и экспертные организации. Впрочем, отреагировать главе государства помешал затяжной парламентско-правительственный кризис.

Но после обнародования "амбарной книги" Партии регионов, где были указаны миллионы долларов, которыми незаконным способом якобы спонсировали председателя ЦИК Михаила Охендовского и анонимных получателей в комиссии, кризис доверия перерос в тотальную утрату репутации. Будет ли расследование быстрым, а, в случае доказанных фактов, наказание - неотвратимым, покажет время. Впрочем, высший административный орган управления избирательными процессами в Украине нуждается в немедленных ротациях. Ценой промедления может стать дискредитация института выборов. На самом деле в комиссии остаются и очень достойные люди, например, Андрей Магера, но коллегиальный орган это не спасет.

Чья квота?

Парламентские фракции и группы сформировали представление президенту 30 кандидатов на 12 мест, которые после увольнения действующих членов будут оставаться вакантными. Гражданская сеть "ОПОРА" дважды официально обращалась с запросом в администрацию президента относительно этих лиц и получила официальные сведения. Впрочем, позже в ответ на повторный запрос выяснилось, что Оппозиционный блок 21 апреля 2016 г. отозвал шестерых претендентов и представил взамен одного Михаила Охендовского. В итоге во внимание можно было принимать 24 претендента, поскольку одно из представлений не согласовывалось с фигурантом списка и не может учитываться в общей картине кадрового предложения. У 17 из 24 кандидатов было высшее юридическое образование. Восемь из них получили ученую степень, а четверо имели опыт преподавательской работы. Четыре из 24 потенциальных членов ЦИК в разное время работали в комиссии, включая должности трех членов ЦИК (Михаила Охендовского, Андрея Магеры, Жанны Усенко-Черной), и работниками секретариата. Опыт государственной службы имели 10 человек, зато 11 кандидатов были в разные периоды помощниками народных депутатов Украины или работали в аппарате Верховной Рады Украины. Две из 24 потенциальных кандидатур в состав нового ЦИК были или являются народными депутатами Украины (Наталья Агафонова и Владимир Ковтунец). Восемь баллотировались на выборах разных уровней, восемь имели частную юридическую практику, 10 - опыт работы в избирательных комиссиях разных уровней. По предыдущим оценкам, шесть кандидатов регулярно взаимодействовали с международными учреждениями и проектами, которые способствовали реформам в Украине.

Таким образом, выбирать президенту Украины Петру Порошенко было из кого. Но после продолжительного рассмотрения представлений часть кандидатов определилась с собственными жизненными приоритетами - не в пользу работы в комиссии.

В итоге 7 июня на сайте ВРУ были обнародованы проекты двух постановлений, касающихся ротации состава ЦИК. В представление президент включил восемь предложений от трех фракций и одной группы Верховной Рады и три новые кандидатуры. Были учтены интересы представительства БПП, "Народного фронта", Объединения "Самопоміч" и депутатской группы "Партiя "Відродження".

В проекте постановления о назначении указаны 11 фамилий: Алла Басалаева ("Партия "Відродження""), Михаил Вербенский (БПП "Солидарность"), Роман Греба (вероятно, "Народный фронт", хотя руководитель фракции опровергает эту информацию), Ольга Желтова (БПП "Солидарность"), Олег Конопольский (вероятно, "Народный фронт", хотя руководитель фракции опровергает эту информацию), Светлана Кустова (БПП "Солидарность"), Ольга Лотюк (БПП "Солидарность"), Виталий Плукар (БПП "Солидарность"), Евгений Радченко ("Самопоміч"), Надежда Синица (вероятно, "Народный фронт", хотя руководитель фракции опровергает эту информацию), Леонтий Шипилов ("Народный фронт").

Загадка с кандидатами от "Народного фронта" состоит в том, что фракция принимала решение о трех кандидатурах, тогда как в официальном представлении учтена лишь одна. Впрочем, не следует забывать, что есть и внепарламентские партийные лидеры, которые входят в стратегическую восьмерку, и они могли быть самостоятельными субъектами выдвижения. Связь отдельных фигурантов (например, Конопольского и Гребы) четче просматривается с бывшим премьер-министром Арсением Яценюком, чем с фракцией. Конечно, это лишь предположение, но оно важно для понимания общей ситуации. Проблемой оказалось то, что околопарламентские политические игроки кое-где больше влияют на процессы, что, согласно закону, является правом политических групп в высшей законодательной ветви власти.

Согласно Руководящим принципам относительно выборов Венецианской комиссии, в состав ЦИК должны входить, в частности, представители парламентских политических партий или набравшие больше определенного процента голосов. Политические партии должны быть в равной мере представлены в избирательных комиссиях или иметь возможность наблюдать за работой соответствующего беспристрастного органа. В то же время равенство может толковаться как абсолютное (равное представительство партий) или пропорциональное (учитывать влияние партии в парламенте или электоральный вес).

Таким образом, буква закона о ЦИК соблюдена, но начинать новую эпоху избирательной истории не следует без политического баланса в сакрализованном, к сожалению, органе управления. ЦИК должна обслуживать только избирательный процесс, а не его фигурантов.