Чувство децентрализации

Проект изменений в Конституцию неизвестных "конституционалистов" (которых привязывали к Банковой), гулявший по кулуарам ВР, вызвал удивление. Складывалось впечатление, что студенту-заочнику дали задачу на колене за полчаса написать текст, который понравился бы патрону.

В конце концов, серьезно этот вариант никто не воспринял - и происхождение неизвестно, и качество явно не соответствует статусу документа, которого ждали от офиса новоизбранного президента. Но после того как Петр Алексеевич анонсировал свои конституционные инициативы, в среду был официально обнародован проект изменений в Конституцию. И этот проект был очень похож на предыдущий. Удивление сменилось беспокойством.

Это чувство подкрепилось разочарованием после опубликования указа президента о назначении Кличко главой КГГА. Концептуальные основы реформы местного самоуправления, предусматривающие размежевание полномочий государственных органов и самоуправления, были принесены в жертву политическим договоренностям. То есть, Виталий Владимирович получил автомобиль без тормозов. И огромные соблазны для злоупотреблений. Лично у меня нет сомнений в искренности его замыслов, но отсутствие противовесов и сдержек - широкое поле для коррупционных действий для людей из его окружения. Ведь контрольные функции от института главы КГГА теперь в руках людей, деятельность которых также должна быть объектом контроля.

В четверг появилась надежда. Текст, размещенный в сети утром, уже был похож на тот, который разрабатывался в стенах Минрегиона еще в апреле в соответствии с концептуальными положениями децентрализации власти. Дуализм государственной власти и самоуправления устранялся, прописывался механизм формирования представительных и исполнительных органов областных и районных советов. Неплохо выписаны нормы о пространственной организации власти, открывающие путь к административно-территориальной реформе, приведено в соответствие с Европейской хартией местного самоуправления определение этого местного самоуправления в статье 140.

Правда, появились другие неоднозначные положения. Например, драконовская норма о роспуске президентом местного совета после заключения суда о несоответствии его решения нормам Конституции и закона. А также о возможности остановки акта местного самоуправления именно президентом (что просто физически невозможно), а не его представителем на территории, что логичнее. Статьи 118 и 119 изымались, что порождало вопрос - а исполнительная власть на территории вообще существует или нет? Для уже упомянутых представителей президента в разделе "Президент Украины" добавили новую статью - 107-1. И в их компетенцию перекочевала еще сталинская норма об общем надзоре над законностью, которую безжалостно забрали у прокуратуры. И, наконец, норму о значимости русского языка, которую невозможно было впихнуть в статью 10 Конституции, требующую референдума, скромно встроили в статью 143, разрешив ей получать специальный статус по решению местных советов.

На встрече вице-премьера В.Гройсмана с экспертами, которых он предусмотрительно ввел в ранг внештатных советников, царила сосредоточенность.

Четко очертив рамки политической позиции президента, он довольно легко согласился на возможность внесения правок, возвращавших в Основной Закон определенную логику. Прежде всего - общий надзор со стороны президентских ставленников за законностью и соблюдением Конституции был ограничен только актами местного самоуправления. Возвращена статья 118, правда, только ее первая часть, которая констатирует, что исполнительную власть в регионах и районах осуществляют территориальные органы центральных органов исполнительной власти. Ведь без них провисло бы еще одно полномочие представителей президента - координация деятельности этих самых территориальных органов.

Функцию остановки актов органов местного самоуправления отдали представителям президента. Была смягчена норма о роспуске местных советов. Право на ошибку, которая фиксируется решением суда, еще не будет означать неизбежности занесения президентского меча над таким советом. А вот злостное игнорирование этой угрозы, то есть не приведение в соответствие с законами или Конституцией своих решений после соответствующего решения суда на протяжении определенного срока, уже действительно будет свидетельствовать о недееспособности такого совета, отсутствии у него даже инстинкта самосохранения. Такой орган не грех и переизбрать. Уточнена даже уже упоминавшаяся норма статьи 143. Чтобы не было злоупотреблений от хитрых на выдумку поборников "великого и могучего", установлено, что русский и другие языки национальных меньшинств могут получать специальный статус только по решению советов базового звена местного самоуправления - общин - и применяться всегда наряду с государственным языком. Это сомнительный компромисс.

Но осталась жесткая норма о том, что избранный районным или областным советом глава будет возглавлять также его исполнительный орган. Хотя это значительное сужение маневра для деятельности местных советов, поскольку глава совета - политик и не всегда может оказаться хорошим менеджером. А концентрация в его руках как административных, так и контрольных функций неизбежно породит соблазны для злоупотреблений, особенно ощутимых на региональном уровне.

Кстати, в Конституцию введено новое понятие - регион, объединяющее уже привычные АРК и области. Можно было заодно заменить термин "район" на "округ", чтобы не было путаницы между старыми районами и новыми, количество которых после реформы административно-территориального устройства уменьшится чуть ли не в пять раз, но конституционалисты от президента на это не пошли. Пока что. Как и на смену термина "город Севастополь" на "специальный округ Севастополь" - учитывая, что имеется в виду далеко не одно поселение. Возможно, это и не актуально, но хочется совершенства.

Именно этого ощущения совершенства и не хватает, когда читаешь другие положения изменений в Конституцию. Например, отстранение правительства от формирования органа общей юрисдикции на территории в виде местной администрации (или Государственного представительства в версии правительства) фактически лишает одного из самых существенных инструментов влияния на деятельность территориальных органов ЦОИВ - обратной связи, без чего успешная его деятельность невозможна.

Кроме того, представители государства на территории становятся политически уязвимыми, что не будет способствовать росту их компетентности. Значит, будет ухудшаться качество взаимодействия с органами местного самоуправления. Снова будет наблюдаться феномен раздачи должностей в качестве вознаграждения за оказанные во время избирательной кампании услуги. В то время как в новой системе от этих государственных чиновников высшего ранга требуется не умение удачно оперировать бюджетом - это отдается на откуп исполкомам местных советов, - а навыки грамотного контроля и сопровождения деятельности как государственных органов, так и органов самоуправления.

Новоизбранные мэры или советы далеко не всегда обладают опытом управления публичными делами. Оставлять их в законодательном поле, не сковывая при этом здоровой инициативы, - признак хорошего уровня деятельности представителя центральной власти. А это требует кропотливого отбора, надлежащей подготовки, политической неангажированности, ротации. Логичнее было бы оставить существующую норму о том, что представитель государственной власти назначается на должность и освобождается от нее президентом, но по представлению правительства. Это позволило бы сохранять стабильность и правопреемство в системе государственного управления даже при условии, что у президента и парламента будет разный политический "окрас".

Потерю влияния на парламент вследствие возврата к Конституции 2004 г. президент решил компенсировать расширением своего присутствия на территории. Причем за счет правительства, а не парламента. Хотя логичнее было бы, как это и принято в парламентско-президентских республиках, стать дамокловым мечом для парламента, значительно расширив основания для его роспуска.

Ведь основным поводом для перезагрузки законодательного органа должна была стать его недееспособность, то есть невозможность в установленные сроки принимать решения, необходимые для существования государства. Например, бюджета. Или программы правительства, или его (правительства) законопроекта, который является программным, органическим. Но президент решил не ссориться с Верховной Радой - даже уже гротескное право парламента назначать досрочные местные выборы на Банковой решили не трогать, хотя логично было бы эту процедурную функцию поручить осуществлять Центральной избирательной комиссии.

На сегодня, очевидно, реально только зафиксировать стремление общества к децентрализованной власти. К полноправному местному самоуправлению, которое надо еще гарантировать. Защищать его права в противостоянии с государственными органами прежде всего при определении стоимости полномочий, которые государство хотело бы снять с себя, навязывая органам местного самоуправления. Кто на себя это возьмет, если не гарант Конституции?

Хотя об этом можно пока только мечтать. Чувство, чуждое миру циничной украинской политики...

P.S. Когда статья готовилась к печати, на сайте ВРУ появился президентский проект изменений в Конституцию. К сожалению, большинство предложений от экспертов, принятых г-ном Гройсманом, в текст не вошли. Мнение "шептунов" с Банковой в очередной раз перевесило позицию профильного вице-премьера.