Центры предоставления административных услуг — путь преодоления бюрократии и коррупции

4 сентября премьер-министр представил Правительственный план действий "Обновление страны", который предусматривает создание сети "Прозрачных офисов" с целью реформирования неэффективного государственного аппарата. План действий предусматривает принятие правительственных решений для создания такой сети. На самом же деле "Прозрачные офисы" - центры предоставления административных услуг (ЦПАУ) - уже должны были быть созданы в течение 2013 г. городскими советами городов областного значения и районными государственными администрациями в городах - районных центрах, в соответствии с Законом Украины "Об административных услугах".

Центр политико-правовых реформ вместе с партнерами поинтересовался, как происходит становление ЦПАУ. Во всех городах Украины они уже созданы, но везде ли соответствуют самым высоким стандартам. Оказалось, да: комфортный просторный офис, улыбающиеся администраторы, электронная очередь, прием 6 дней в неделю без обеденного перерыва (а в отдельные дни - до восьми вечера), информация об услугах в Интернете, детский уголок, туалет для посетителей - это больше не картинка из-за рубежа. Жители многих крупных городов Украины уже ознакомились с этими преимуществами центров предоставления административных услуг (ЦПАУ). Продолжается создание таких центров и в городах поменьше и при районных государственных администрациях по всей Украине.

Полноценные центры предоставления админуслуг функционируют при городских советах городов областного значения: на Западной (Ивано-Франковск, Луцк, Винница, известная своим ЦПАУ под названием "Прозрачный офис", Хмельницкий), Центральной (Днепропетровск, Кривой Рог, Павлоград, Днепродзержинск), Восточной и Северной Украине (Харьков, Луганск, Сумы, Чернигов, Житомир) и в Киеве.

Во всех этих городах ЦПАУ уже созданы и принимают посетителей. Большинство из них соответствуют основным критериям удобства для посетителей: имеют открытое пространство приема вместо коридоров и кабинетов, принимают людей более 42 часов в неделю (ежедневно, кроме воскресенья, без обеденных перерывов, в отдельные дни недели - до восьми часов вечера), удобные места ожидания в очереди и приема посетителей, электронную очередь вместо живой.

Центры предоставления административных услуг преимущественно соблюдают минимальные требования удобства для лиц с дополнительными потребностями: имеют пандусы или кнопки вызова, специально оборудованные туалеты. Ряд ЦПАУ (в Харькове, Киеве, Днепропетровске) имеют веб-платформы, на которых можно заказать отдельные услуги, записаться на прием, следить за продвижением дела, получить консультацию через веб-портал. Администраторы ЦПАУ информируют заявителей по электронной почте или по телефону о готовности заказанного документа. А в отдельных центрах даже можно заказать получение готового документа по почте, чтобы не идти за ним в ЦПАУ.

В некоторых городах, в частности в Виннице и Харькове, созданы территориальные филиалы ЦПАУ для приближения точек предоставления услуг к местам проживания граждан. В отдельных таких центрах администраторы получают документы и согласования у других органов власти, необходимые для предоставления заказанной административной услуги, без участия человека.

Между тем в работе многих ЦПАУ существуют типичные проблемы и ошибки. Часть из этих проблем связана с несовершенством законодательства, а часть - с упущениями самых центров.

В подавляющем большинстве ЦПАУ еще невозможно получить популярные административные услуги: паспорта, регистрацию места проживания, регистрацию бизнеса, регистрацию недвижимости, регистрацию земельных участков, услуги по строительству, социальные административные услуги. Причина этого проста - ЦПАУ создают городские советы и районные государственные администрации, а все популярные услуги предоставляют территориальные подразделения исполнительной власти: Государственной регистрационной службы Украины, Государственной миграционной службы, Государственного земельного агентства и т.д.

Эти органы исполнительной власти долго не соглашались предоставлять свои услуги через ЦПАУ, хотя Закон Украины "Об административных услугах" это позволяет. Они ждали утверждения Кабинетом министров перечня услуг органов исполнительной власти, которые обязательно должны предоставляться через ЦПАУ.

Кабинет министров Николая Азарова в течение 2013 г. не удосужился утвердить такой перечень из-за лобби Министерства юстиции, которое не хотело "терять" свои регистрационные услуги. Новый Кабинет министров наконец 16 мая принял Распоряжение №523 "Некоторые вопросы предоставления административных услуг органов исполнительной власти через центры предоставления административных услуг", которым утвердил перечень из 52 услуг органов исполнительной власти, предоставляемых через ЦПАУ.

Среди них - услуги по оформлению паспорта и загранпаспорта, регистрации места проживания, регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей, регистрации прав на недвижимое имущество, земельных участков и получение выписок из Государственного земельного кадастра, регистрация деклараций в сфере строительства, выдача документов в сфере разрешительной деятельности. Однако органам самоуправления и общественности еще приходится убеждать аппараты министерств, служб и агентств в том, что предоставление их услуг действительно необходимо передавать в единые офисы.

Особенно в этом аспекте удивляет позиция министра юстиции Павла Петренко. Министр несколько раз отчитывался о своих неожиданных визитах в ЦПАУ и критиковал их работу. В частности, 30 июля министр раскритиковал работу Подольского районного ЦПАУ в Киеве за большую очередь и сообщил об открытии собственного модельного офиса Управления юстиции в Киеве, который будет работать лучше. Хотя на самом деле очередь, которую заметил министр, стояла не в ЦПАУ, а к государственным регистраторам, подчиненным, собственно, министру юстиции, но размещенным в одном здании с ЦПАУ...

Предоставление услуг регистраторов через ЦПАУ, а в идеале - возвращение функции регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей в органы самоуправления, частично решило бы проблемы с очередями и дало бы возможность руководителям ЦПАУ обеспечивать надлежащее количество работников для приема посетителей. Однако Министерство юстиции, вместо быстрой децентрализации, ведет непонятную игру по введению гибридной конкуренции (а может, вообще только расширяет рынок для нотариусов) в сфере регистрационных услуг. В любом случае, с мая, с тех пор как появились правительственные решения о децентрализации базовых административных услуг, ни одного законодательного шага для их внедрения сделано не было.

Определенным препятствием в работе ЦПАУ оказалась несогласованность Закона Украины "О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности" с Законом Украины "Об административных услугах". С принятием последнего разрешительные центры должны были стать частью ЦПАУ. Но возник ряд практических проблем. Сначала было ограничение в выполнении государственными администраторами разрешительного центра функций администраторов ЦПАУ. До сих пор непонятно, нужно ли утверждать информационные и технологические карточки для услуг разрешительного характера по Закону "Об административных услугах", поскольку для них Постановление Кабинета министров "О мерах по упорядочению выдачи документов разрешительного характера в сфере хозяйственной деятельности" от 21 мая 2009 г. №526 требует утверждать регламенты. Сейчас эксперты готовят законопроект об устранении этих противоречий.

Многие ЦПАУ не имеют утвержденных документов, регулирующих их деятельность. Например, не утвержден регламент, перечень услуг или информационные и технологические карточки, хотя они должны быть утверждены в соответствии с законом. В основном это зависит от добросовестности органа, создающего центр предоставления админуслуг. Ряд городских советов вообще долго не принимали решения о создании ЦПАУ, потому что местные депутаты не понимали, какая от них польза. Еще хуже, что в некоторых городах и районах теперь новые руководители тоже "подозрительно" относятся к ЦПАУ, потому что не доверяют всему, что делалось в предыдущие годы. Хотя именно эту реформу нужно не ревизовать, а углублять.

Часть центров не соблюдают требования Закона "Об административных услугах" в части режима работы ЦПАУ. Например, закон устанавливает требования ко времени приема в ЦПАУ: 6 дней в неделю, не менее 7 часов в день, без перерыва на обед, дважды в неделю - до 20:00. Большинство ЦПАУ соблюдают эти требования. Но иногда у них есть отдельное расписание для услуг, предоставляемых различными структурными подразделениями городского совета. Поэтому услуги предоставляют не всю неделю, а лишь несколько часов в неделю.

Также встречаются ЦПАУ с перерывами на обед и технологическими перерывами в течение рабочего дня. В разрешительных центрах, которые являются составляющей ЦПАУ, выделяют время для предоставления консультаций представителями разрешительных органов, что часто превращается в дифференцированные часы и для приема документов у посетителей.

В общем, идея в основе ЦПАУ - это удобное расписание работы для посетителей и предоставление всех услуг в течение всего рабочего времени ЦПАУ. Если услуга предоставляется только несколько дней в неделю, то посетители и в дальнейшем вынуждены подстраиваться под расписание чиновников.

Ряд горсоветов допускают параллельный прием документов вне ЦПАУ. То есть, в них посетители еще могут получить административные услуги непосредственно в структурных подразделениях исполкома. Эта практика нивелирует идею ЦПАУ как основной точки взаимодействия между властью и гражданами. Если посетители будут продолжать обращаться в "бэк-офис" для быстрого, но непрозрачного получения административных услуг, то это сохранит коррупцию и будет означать неэффективное использование публичных средств на содержание двойной инфраструктуры (помещений, специалистов по приему посетителей, службы делопроизводства и т.д.).

Одна из главных сфер для серьезной работы для центров предоставления административных услуг - коммуникация с потребителями их услуг. Часто ЦПАУ или не имеет собственной веб-страницы, или же, наоборот, имеет несколько страниц на разных веб-ресурсах. Информация на сайтах ЦПАУ часто бывает противоречивой, устаревшей, неполной, размещенной в неудобном для пользователей формате. ЦПАУ должны обращать внимание на доступность консультаций по телефону. Часто в них или вообще невозможно получить консультацию по телефону, или консультации предоставляются администраторами во время приема посетителей. Кроме того, в ЦПАУ практически нет интегрированных телефонных справочных линий, к которым применялся бы системный подход контроля качества консультирования.

Но уже сейчас, несмотря на все трудности, ЦПАУ позволяют гражданам в удобное для них время без очередей получить хотя бы те услуги, которые уже предоставляются в ЦПАУ. Решение описанных выше проблем позволит сделать центры предоставления админуслуг по-настоящему удобной точкой взаимодействия граждан и бизнеса с властью.

Включение развития сети ЦПАУ как "Прозрачных офисов" в Правительственный план действий "Обновление страны" должно сделать приоритетными для правительства разработку и внесение в Верховную Раду давно ожидаемых законопроектов, необходимых для полноценной работы ЦПАУ. Кроме того, работе ЦПАУ поспособствует правительственная инициатива по децентрализации базовых услуг органов исполнительной власти, утвержденная в мае текущего года.