Агентство потерянного времени

Более чем за шесть лет с момента вступления в силу Закона Украины «О государственной службе» Национальное агентство Украины по вопросам государственной службы (НАГС) не смогло обосновать и внедрить в сфере государственной службы профессиональные стандарты, предусмотренные национальным законодательством.

Обращаться в НАГС с вопросами о профессиях государственных служащих бесполезно. Нет в Нацагентстве утвержденных в установленном порядке ни перечня профессий, ни профессиональной классификации должностей государственных служащих.

Такая неопределенность делает непредсказуемыми и бесполезными попытки НАГС сформировать и реализовать эффективную политику в сфере государственной службы. Поскольку делает невозможным определение содержания профессионального обучения в соответствии с профессиональными стандартами. Лишает всякого смысла конкурсы: кого брать на службу, если непонятно, чем конкретный госслужащий должен заниматься и что уметь. А также еще больше обостряет нерешенную проблему начисления заработных плат чиновникам: прежде чем делить и начислять, надо хотя бы понимать, за какие знания, навыки и умения.

Но обо всем по порядку.

«Специалисты» по вопросам реформ

Отсутствие профессиональных стандартов вносит элементы субъективизма в процедуру проведения конкурсов на государственную службу, когда речь идет об обязательной оценке уровня профессиональной компетентности кандидатов на вакантные должности. При таких условиях повышаются риски протекционизма и злоупотреблений при отборе на государственную службу. Открывается путь к принятию на государственную службу по мотивам личной преданности. В результате на ответственные государственные должности назначают лиц без соответствующих знаний, не обладающих необходимыми умениями и навыками, у которых не всегда есть необходимый и релевантный опыт работы.

Следует признать неудачной практику внедрения института специалистов по вопросам реформ с помощью «финансовой мотивации» (зарплата до 70 тыс. грн в месяц). Должности специалистов по вопросам реформ были созданы согласно Стратегии реформирования государственного управления Украины. Предполагалось, что они будут осуществлять подготовку и реализацию национальных реформ. До конца 2016 года правительство вместе с министерствами должно было определить перечень национальных реформ, но этого не произошло. Поскольку национальные реформы не были определены, то в декабре 2019 года эту задачу упростили. На сегодняшний день у нас есть правительство, долгое время работающее без Программы деятельности, одобренной Верховной Радой Украины, и без специалистов по вопросам реформ в разных сферах, которые должны были бы руководствоваться ею. Все это немного напоминает стадо гусей, бредущих вслепую в густом тумане.

Счетная палата по результатам проведенного ею аудита в конце 2017 года поставила под сомнение то, что все избранные по конкурсу специалисты по вопросам реформ являются профессиональными лидерами, способными проводить национальные реформы и обеспечивать необходимые изменения. Так, оказалось, что в Министерстве здравоохранения на должность руководителя экспертной группы по внедрению системы «Электронное здоровье» назначен специалист по менеджменту организаций и правоведению с предыдущим опытом работы предпринимателем в сфере логистики.

На должность государственного эксперта в департаменте стратегического планирования и евроинтеграции этого министерства избрали инженера-землеустроителя с опытом работы оператора заправочной станции, кассира торгового зала, начальника АЗС, менеджера розничной торговли непродовольственными товарами.

На должность руководителя экспертной группы по вопросам реформирования системы общественного здоровья избрали специалиста с опытом работы бренд-менеджера промоакций пива, торговых марок шоколада и кофе, продуктов детского питания.

В Министерстве аграрной политики и продовольствия на должность государственного эксперта государственного директората стратегического планирования и евроинтеграции избран магистр по специальностям «учитель географии и экономики» и «управление инновационной деятельностью» с опытом работы уборщика, воспитателя детского лагеря, члена бригады ресторана быстрого питания и торгового представителя.

В Нацагентстве по вопросам госслужбы, несмотря на рекомендации европейских экспертов по обеспечению профессионализации на основе применения практик менеджмента человеческих ресурсов, ощущается нехватка профессионалов, которые в состоянии выполнять такую работу. И это еще далеко не полный список проблем с нашими «реформаторами».

Государственный Университет Телекоммуникаций

С мая 2015 года была установлена обязательность проведения конкурса на занятие должности государственной службы для обеспечения равного доступа к ней. Но Украина оказалась единственной страной в Европе, которая на период действия карантина из-за пандемии COVID-19 в законодательном порядке временно отменила конкурс на занятие вакантной должности государственной службы.

На государственную службу без конкурсного отбора приняли почти 20 тысяч человек (примерно 10% от общего количества государственных служащих)! По инициативе и под давлением некоторых народных депутатов и международных доноров с 6 марта этого года конкурсы возобновлены при условии соблюдения при их проведении противоэпидемических мероприятий.

Оплата хаоса и безответственности

Кроме того, профессиональные стандарты должны быть обязательной составляющей системы оплаты труда государственных служащих. Выполнять роль нормативной основы для объективного установления того, за что платить заработную плату. Отсутствие специальных знаний и профессиональных умений и навыков, тем более соответствующих моральных и деловых качеств, необходимых для лучшего выполнения работы, сколь угодно высокой зарплатой компенсировать нельзя. Да и не возьмется нравственный человек за работу, если не имеет соответствующих специальных знаний и не уверен, что сможет ими быстро овладеть в приемлемые для своевременного выполнения своих обязанностей сроки. Одних амбиций здесь мало. А показательная лояльность к власти зачастую оказывается временной. Все это приводит только к нарастающему кризису профессионализма на государственной службе.

Почему так происходит? Согласно исследованию Международной организации труда (МОТ), в бедных странах с самым высоким уровнем коррупции в мире на верхних ступенях должностной иерархии размеры зарплат заоблачные, а на нижних — не удовлетворяют элементарных потребностей государственных служащих. Украина, к сожалению, тоже следует этой практике, и это разрушает фундамент государства — государственную службу.

Что нужно сделать для профессионализации государственной службы?

Во-первых, мы должны, наконец, взять за образец лучшую практику публичного администрирования, существующую в развитых странах. Оставить в прошлом бесконечное «реформирование» государственного управления, доставшегося нам в наследство от советской эпохи, и прекратить бездарно растрачивать средства украинских и европейских налогоплательщиков.

В чем же отличие? Публичное администрирование — это стратегический и скоординированный подход, направленный на предоставление качественных публичных услуг гражданам, в основе которого лежат потребности гражданина. А государственное управление ориентировано на краткосрочный подход с хаотичными действиями, целью которых является не результат, а процесс, то есть, по сути, бюрократически-центрированный подход.

Во-вторых, следует четко осознать, что задачи и функции государства выполняет не какой-то абстрактный «совокупный государственный служащий», а конкретные государственные служащие. Но у нас сложилась такая ситуация, когда ответственность за свою деятельность или бездействие они не несут, а кроме того, уровень их оплаты не зависит от результатов их деятельности, а также от результатов работы государственного органа или государства в целом. Именно поэтому заработная плата и премирование всех чиновников должны быть привязаны к результатам их работы.

В-третьих, все проблемы публичного администрирования многогранны и носят как общегосударственный, так и региональный и отраслевой характер. Соответственно, должен использоваться системный и комплексный подход к их решению, а не точечный, как сейчас. Кроме того, имеет место постоянное игнорирование принципов верховенства права и требований международного и национального трудового законодательства. Тем самым игнорируются права как государственных служащих, так и рядовых граждан.

В-четвертых, невозможно создать профессиональную публичную службу без внедрения лучших современных стандартов и практик менеджмента человеческих ресурсов. А это сегодня невозможно из-за отсутствия необходимых компетентных специалистов в НАГС. Такими вопросами в Нацагентстве занимаются преимущественно юристы и психологи по образованию и отнюдь не специалисты по экономике труда и менеджменту человеческих ресурсов.

Национальное агентство Украины по вопросам государственной службы (НАГС)

На наш взгляд, алгоритм решения проблемы профессионализации государственной службы должен включать следующие этапы:

1. профессиональная квалификация работы государственных служащих (с определением названий профессий и соответствующих должностей, описаний задач и обязанностей, требований к квалификации и специализации в рамках определенных профессий);
2. разработка на этой основе и внедрение профессиональных стандартов (с определением в них также требований к моральным и деловым качествам или мягким навыкам (soft skills) государственных служащих);
3. решение вопросов оптимального распределения труда в государственном органе и определения качественного состава государственных служащих, составления штатных расписаний и должностных инструкций;
4. использование профессиональных стандартов для целей управления государственной службой и обучения государственных служащих;
5. внедрение прозрачной и справедливой оплаты труда государственных служащих.

Причем НАГС не нужно на примитивном уровне «создавать ведомственные велосипеды». Есть большой мировой опыт. Так, все существующие в мире занятия, включая профессии государственных служащих, уже описаны на высоком уровне обобщения в Международной стандартной классификации занятий (МСКЗ). Существует также богатый мировой опыт психологических исследований по выявлению мягких навыков (soft skills), особо важных для лучшего выполнения работы. Есть и другие полезные практики менеджмента человеческих ресурсов.

Внедрение прозрачной и справедливой оплаты труда государственных служащих предусматривает решение двух ключевых проблем.

Первая: принятие политических решений по обеспечению единой политики оплаты во всех государственных органах с установлением достаточного размера заработной платы на нижних ступеньках служебной иерархии и ограничением его на верхних. А еще максимальное упрощение структуры заработной платы в виде очищения от всевозможных механических надбавок и доплат, а также премирование в зависимости от производительности государственного органа и государства в целом.

Вторая проблема: разработка и внедрение классификации должностей на основе ценности выполняемой работы с целью определения междолжностных соотношений размеров заработной платы государственных служащих.

Крайне важным моментом на пути профессионализации государственной службы является ее защита от политической коррупции, которая пока достаточно легко сводит на нет все не очень-то целенаправленные усилия по профессионализации государственной службы. Здесь рецепт один: устранение коррупционных рисков и неотвратимая ответственность за коррупционные деяния. Поэтому нам, конечно же, не обойтись без реальной перезагрузки правоохранительной и судебной систем.

Однако Нацагентство по вопросам госслужбы может также внести свой вклад в решение этой актуальной проблемы. В частности, можно рекомендовать НАГС провести сравнительный анализ разных моделей защиты государственной службы от политической коррупции в демократических странах и с учетом мирового опыта подготовить предложения по усилению этой защиты.

На наш взгляд, защита государственной службы от политической коррупции сильнее всего в тех странах, где выполняется ряд условий (США, Канада, Австралия). Влияние на государственную службу со стороны парламента, главы государства и правительства — минимальное. У нас же по инициативе правительства с подачи НАГС последние изменения в законодательстве о государственной службе только усилили это влияние.

Несомненно, для профессионализации государственной службы нужна политическая воля. Но не менее важно внедрить такие механизмы профессионализации, которые могут не только свести к минимуму политическое влияние на нее, но также создадут систему предохранителей, способных обеспечить недопуск к должностям государственной службы некомпетентных лиц. Более того, создадут механизмы, при которых некомпетентные лица не смогут надолго задерживаться на должностях и будут вынуждены уходить из государственных органов. Институциональные механизмы могут быть сильными и действенными, если их внедрять профессионально. И это — тот путь, который должна пройти Украина, чтобы построить правовое государство и его фундамент — профессиональную государственную службу.