Админреформа: разводи и властвуй

— А где тут у нас отдел контроля?

— А у нас тут везде отдел контроля.

Франц Кафка

Всеукраинское собрание представителей местного самоуправления должно было стать революционным событием для украинской власти — попыткой создать общественную дискуссию по решению государственного вопроса. Глобальная тема — административно-территориальная реформа — позволила собрать во дворце «Украина» почти всю правящую тусовку и вызвала неслабый информационный резонанс. Участники форума скандалили друг с другом, острили и не скрывали своего недоумения — почему сие действо не предусматривает каких-либо конкретных выводов, почему организаторы не говорят ничего нового и почему высокопоставленных лиц совершенно не интересует мнение делегатов? Истинная цель власти — заявить свой проект о разведении по времени выборов в Верховную Раду и в местные советы в 2006 году — осталась почти без внимания.

О том, что Всеукраинское собрание так и не станет попыткой организовать дискуссию и выработать общее мнение, а превратится в пиар-акцию для разных актеров, можно было предположить еще до начала работы форума.

Прежде всего, административно-территориальная реформа в Украине находится только в стадии изучения, в основном со стороны рабочей группы депутатов Верховной Рады. Структуры исполнительной власти осознают масштаб проблемы, но до сих пор не выработали единого мнения даже по стратегии реформы, не говоря уже о деталях. Проект вице-премьер-министра по вопросам административной реформы Романа Бессмертного — скорее декларация о намерениях, нежели план действий. Причем даже этот проект вызывает нарекания с разных сторон, например у премьера Тимошенко. Перекроить административные границы — дело нехитрое. Но определение размеров местных общин, перестройка государственных учреждений требуют не арифметического, а индивидуального подхода, учета интересов местных жителей.

На самом деле до сих пор не существует официально утвержденных научных программ, которые бы исследовали сотни нюансов социального, коммунального, бюджетного, демографического, этнического характера, связанных с новыми принципами формирования местных общин, с перераспределением полномочий и обязанностей органов власти. В Польше административно-территориальная реформа проводилась более десяти лет. А в Украине пока не решаются даже локальные задачи по упорядочиванию административно-территориальной системы (например, связанные с закрытой зоной Славутича, с определением статуса острова Змеиный). Эти задачи в каждом регионе страны не решаются десятилетиями. Поэтому, откровенно говоря, было непонятно, что именно обсуждать и что собой представляет реформа. Этого сейчас не знает никто, в том числе руководство страны, что и было продемонстрировано на собрании.

Депутаты местных советов — не та аудитория, которая озабочена деталями изменения государственного устройства. Для них актуальны вопросы бюджетного планирования и законодательной деятельности на текущий год, а также на начало следующего. А глобальное, типа есть ли жизнь на Марсе, какой быть админреформе, — это не по адресу. Депутаты местных советов ищут пути выживания в условиях пропорциональной избирательной системы. Поскольку местные советы всегда были инструментом действующей власти, большая часть делегатов собрания верой и правдой поддерживала в свое время режим Леонида Кучмы, и сейчас у них нет шансов занять проходные места в списках рейтинговых партий. Каста местных «хозяйственников», «решающих вопросы» на «своей территории», уходит в прошлое. В 2006 году карьеру этих людей мог бы спасти разве что частичный возврат к мажоритарной системе. То есть изменение самого скандального документа современности — политической реформы. О целях и задачах Всеукраинского собрания делегаты знали не более чем обычные граждане. Обсуждать политическую реформу никто из организаторов не собирался, и потому отношение подавляющего большинства делегатов к действующей власти (Президента Виктора Ющенко всуе, конечно, никто не поминал) было резко критическим. Самым типичным примером недовольства было поведение киевского мэра Александра Омельченко. Он откровенно разругался с ведущим заседание Владимиром Литвином, пытаясь внести в резолюцию собрания хоть какие-то свои надежды, связанные с пересмотром избирательной системы. Омельченко, как и другие «хозяйственники» регионального масштаба, понимает, что выборы-2006 могут означать развал его команды и влияния. Сам-то он с сыном места в партийном списке «Народного союза «Наша Украина» еще получит, а вот его сподвижники — нет. Бюрократическую «Єдність» ожидает естественное забвение. То есть в Киеве после выборов в горсовет власть может поменяться полностью. И многочисленные ремонты Крещатика, дорожное строительство, выдача земельных участков, госзакупки, в том числе плитки на тротуары, нецелевое использование городского бюджета, взяточничество и коррупцию — все грехи киевской администрации новый мэр со товарищи вынесут для начала на суд общественный... А пока на Всеукраинском собрании эскападам Омельченко зал аплодировал гораздо сильнее, чем выступлениям Ющенко и любого другого оратора. Потому что тема социально близкая…

Еще одним странным вопросом организации Всеукраинского собрания стало отсутствие к нему интереса со стороны непосредственных устроителей. Председатель Верховной Рады Владимир Литвин не скрывал перед сотрудниками аппарата своего раздражения хлопотами, выпавшими на его голову. Тем более что все фанфары должны были греметь в честь главного патрона мероприятия — Президента Виктора Ющенко и руководителя рабочей группы по подготовке административно-территориальной реформы Анатолия Матвиенко. Почему-то сам Президент и его команда, в том числе вице-премьер-министр по вопросам административной реформы Роман Бессмертный, совершенно не озаботились вопросами подготовки и проведения форума. Собрание получилось нетехнологичным, что сильно снизило полученный эффект. Литвин, кстати, прекрасно представлял, что конкретным результатом собрания станет, скорее всего, парочка скандалов, а потому заранее отказался от настойчивых предложений провести финальную пресс-конференцию. Парадоксальное решение для собрания, которое было обязано «продемонстрировать обществу максимальную открытость власти». Впрочем, хаотичная и неформальная атмосфера в зале дворца «Украина» была веселее любых пресс-конференций.

Президент, очевидно, не ставил перед собой задачу сказать что-либо новое, хотя именно от Ющенко депутаты местных советов желали выслушать какие-то откровения. Тщетно. В речи главы государства присутствовали только общеизвестные истины, ради которых вовсе не обязательно было свозить народ в Киев. Свои высказывания на Всеукраинском собрании Президент резюмировал одной фразой: «Реформа — общенациональный диалог, и мы должны найти себя в нем». Каким образом нация может участвовать в диалоге, не осознавая сути проблемы, Президент не уточнил. Премьер-министр Юлия Тимошенко внесла свою лепту в броуновское движение в зале, пожелав делегатам «взять как можно больше полномочий». Это прозвучало как анекдот, поскольку очень многие из присутствующих ни на какие полномочия уже через год рассчитывать не будут.

Главную идею Всеукраинского собрания, которая, видимо, находит отклик у Президента, артикулировал Анатолий Матвиенко, руководитель рабочей группы ВР. Он произнес прекрасную речь об административно-территориальной реформе, в которой не содержалось ни одной новой мысли, но подчеркивался стратегический момент — реформа не готова, она сырая, и для ее доработки необходимо время. И потому стоит развести по времени выборы в Верховную Раду и в местные советы. На полгода. А за это время, очевидно, реформа будет подготовлена и реализована. Анатолия Сергеевича зал слушал без должного внимания. В глубинный смысл этого проекта вдумались только члены президиума — и то не все. Покидавшего «Украину» Матвиенко многие делегаты возмущенно спрашивали — почему, мол, их использовали как «массовку»? Эти претензии в целом закономерны, поскольку представители местного самоуправления были совершенно не подготовлены к предложенному регламенту собрания и справедливо надеялись, что приглашены в Киев не только чтобы слушать, но и чтобы быть выслушанными. Последнее программой не предусматривалось.

В общем, форум показал, что команда Президента намерена поднять вопрос о переносе выборов в местные органы власти. Это может коренным образом изменить ситуацию в органах самоуправления. Ющенко прекрасно понимает, что полная структуризация политической системы под новую партию власти наступит только после парламентских выборов. Даже несмотря на конституционную реформу, Ющенко и команда смогут в полной мере сохранить свое влияние и авторитет как крупнейший политический деятель, получив контроль над Верховной Радой и над местными органами власти (полномочия которых будут расширены). Однако эта задача может быть решена максимально успешно, если выборы в местные советы пройдут после парламентских. После того как новая партия власти получит большинство в ВР и заново сформирует вертикаль управления во всех регионах, всякие случайные политические проекты сойдут со сцены. Резко упадет влияние аутсайдеров, сократится численность и влияние оппозиционных партий. Бизнес и общество поддержат победившую власть, которая будет диктовать правила игры на выборах в местные советы.

Инструментом для реализации данного проекта власть рассматривает административно-территориальную реформу. Но ведь за полгода реформу все равно никто не подготовит. Реформа — очевидный предлог. Интересы консолидации и укрепления власти для команды Ющенко в настоящее время превалируют над интересами государственного строительства. Дело в том, что кроме колоссального и многолетнего объема научной работы по подготовке реформы, в бюджет необходимо заложить колоссальные суммы на ее реализацию. И эти цифры надо обсуждать, в том числе публично. В комментарии для «ЗН» заместитель председателя бюджетного комитета Верховной Рады Людмила Супрун, которая входит в рабочую группу ВР и является одним из ведущих парламентских экспертов по административно-территориальной реформе, отметила: «По нашим оценкам, только такая мелочь, как замена печатей в государственных учреждениях, которую необходимо будет провести в ходе админреформы, потребует более 500 миллионов гривен. Это одна из самых скромных статей расходов. Хотя уже по этой грандиозной сумме понятно, что расходы составят многие миллиарды бюджетных средств, которые вряд ли можно будет найти в бюджете следующего года, даже при самом оптимистичном сценарии роста доходной части. Точные показатели стоимости админреформы пока неизвестны. А без определения стоимости, на мой взгляд, обсуждение реформы неконструктивно».

Всеукраинское собрание представителей местного самоуправления продемонстрировало, что у власти есть интерес к административно-территориальной реформе, но нет пока стратегии действий. Есть намерение сделать реформу общественно значимым событием — но нет понимания, каким образом реализовать такой технологически сложный проект. Реформа используется просто как еще один из инструментов политической борьбы. Новых всеукраинских собраний представителей местного самоуправления уже никто не планирует…