100 ДНЕЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА КИНАХА: ПРОТИВОРЕЧИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Приближающийся парламентский марафон отодвигает на второй план все другие вопросы развития современной Украины. Вместе с тем существует проблематика, без акцентации на которой и последовательного анализа экономика страны еще долго будет оставаться в тлеющем состоянии. Безусловно, речь идет о новой роли правительства, в чем Украина крайне остает от требований современности. Очевидно, что нынешний состав Кабмина в большей степени, чем предыдущие, будет включен в реализацию интересов партийных и бизнес-групп с целью расширения властного влияния в будущем высшем законодательном органе страны. А значит, задачи государственного строительства снова останутся вне внимания и контроля. Поэтому роль и место правительства требуют переосмысления именно сегодня, вследствие необходимых изменений и трансформаций.

Ответственность Кабмина —
в его программе!

Конституционная противоречивость ответственности разных ветвей власти в Украине (Президент — парламент — правительство) из года в год создает проблемы управления страной. Практически ежегодная смена Кабинета министров делает его заложником политической конъюнктуры. Премьер-министр ограничен в своей персональной ответственности за принятие (или непринятие) политических решений, реализацию или невыполнение активных стратегических акций. В равной степени и Президент, и Верховная Рада после назначения премьера находят в последнем скорее объект критики, чем взаимной поддержки. Не стало исключением и нынешнее правительство. И вина во многом лежит на нем же, поскольку за сто дней своей деятельности Кабинет Кинаха так и не сумел предложить руководству страны и общественности какую-либо осмысленную программу своей деятельности. Проект Государственной программы экономического и социального развития на 2002 год, обсуждавшийся на заседании правительства 5 сентября 2001 года, пока не в счет. Упомянутый документ требует анализа как краткосрочный план, развернутого представления и обсуждения, но по ряду причин программой назвать его вряд ли возможно.

В предыдущие годы немало усилий было потрачено на развенчивание плановой и командно-административной политической и экономической системы. К современному планированию предъявляются совершенно новые, гораздо более сложные требования — на первое место выдвигаются не цифровые показатели и директивы высших органов власти, а перспективное видение развития страны, понимание необходимых условий и их (условий) поддержание и гарантирование для обеспечения стабильного роста, инструменты экономической политики, призванные как обеспечивать достижение главных целей, так и формировать адекватное поведение экономических агентов.

На такие вопросы, как правило, отвечает программа деятельности правительства. Более того, программа в таком контексте означает и легализацию персональной ответственности премьера за ту деятельность, на которую он подряжается. Однако для сегодняшней Украины характерно отсутствие жестко сформулированной правительственной программы или (по крайней мере) правительственной декларации об экономической политике, целях, задачах и перспективах в кратко- и среднесрочном аспекте, а также обязательств правительства по созданию и обеспечению условий реализации такой политики. Ориентация же на «традиции» управления экономикой страны могут свидетельствовать о непонимании нынешним Кабинетом необходимости отказа от неэффективной системы советского типа и переориентации на новые управленческие технологии.

Не побоимся повторить, важнейшими задачами правительства, которое хотело бы получить статус реформаторского, должны стать:

— формирование и развитие института собственника;

— создание и поддержание правового поля, гарантирующего неприкосновенность и защиту собственности, а также гарантий исполнения контрактов;

— либерализация экономического пространства;

— определение обязательств по отношению к различным социальным группам и обеспечение безусловного и полного их исполнения.

Подчеркну, персонально премьеру потребуются четкая концепция развития, понимание стратегических задач реформирования и выбор необходимых для реализации задач инструментов и механизмов экономической политики, личная готовность к риску и политическая смелость. Пока ничего подобного мы не смогли обнаружить.

Эффективность работы новой правительственной иерархической структуры, как результат административной реформы, еще предстоит определить, однако пока создается впечатление, что ее инерционность в постановке и реализации задач государственной политики только увеличилась. Усложнение процедуры принятия решений, вероятно, связано с двумя политическими обстоятельствами — избытком управленческих кадров высокого административного уровня при их низкой квалификации как современных менеджеров и приватизацией власти в центре и в областях.

Государственная система рангов фактически провоцирует самоподдержание и консервацию как персонального состава участников принятия решений (а также структур, обеспечивающих их подготовку), так и схем, применяемых при этом. В то же время у власти появляется возможность торговли все новыми «достойными» портфелями — за различными партиями или отдельными влиятельными политическими силами закрепляются властные полномочия либо в центральных органах, либо на местных уровнях. При этом, безусловно, не может быть и речи о выработке и реализации стратегических решений, поскольку последние противоречат текущим интересам.

Поэтому для смелых либеральных решений, которые постоянно предлагаются представителями правых сил, ни в центре, ни на местах нет прочной базы, на которую можно было бы опереться при их реализации. Мировой практикой доказано, что сложная иерархическая структура не может быть субъектом принципиальных преобразований, поскольку ее невозможно направить «против себя» или интересов субъектов, ее основавших. Единственной политической идеологией, позволяющей уйти от клановости, является либерализм, который приветствует сильное государство как гаранта прав собственности, контрактных условий, цивилизованных правил игры на рынках и в то же время выступает за снижение роли государства в принятии экономических решений. И смеем утверждать, что только либерализм обеспечивает стране перспективы развития и вхождения в современное мировое сообщество.

Экономическая недостаточность
как отражение слабости

Отсутствие программы означает непоследовательность и противоречивость в постановке и решении задач развития страны. Прямое следствие этой непоследовательности правительства оборачивается для украинской экономики и экономической политики тем, что Кабмин не берет обязательств по созданию условий, обеспечивающих долгосрочный и стабильный экономический рост, а также по объективному анализу последствий реализации (или нереализации) политических акций. Поэтому относительно нынешней экономической ситуации утверждаем, что:

— административные преобразования являются лишь косметическими нововведениями, без повышения эффективности государственного управления;

— рекламируемый экономический рост имеет крайне противоречивые показатели своих составляющих, что не позволяет сделать выводы о фундаментальной стабильности украинской экономики;

— в сфере так называемой промышленной политики наблюдается отход от позитивных начинаний по структурному реформированию с усилением влияния государства на поведение экономических агентов;

— бюджетный излишек в условиях существенного снижения налоговых поступлений означает невыполнение государством своих обязательств и дальнейшее разрушение бюджетной морали;

— требования девальвации гривни для поддержания экспортеров увеличивают рисковый потенциал валютного и финансового кризиса;

— инвестиционная «привлекательность» по-прежнему остается мифом украинской экономической среды (о чем свидетельствует снижение прямых иностранных инвестиций, несмотря на официально регистрируемый экономический бум).

Остановлюсь на некоторых положениях подробнее. Экономический рост — 10,5%, рост в промышленности — 18% … Показатели семи месяцев, о которых еще несколько лет назад мы не могли и мечтать. Однако продекларированный экономический рост относится лишь к отдельным крайне узким сферам, не находит своего подтверждения в едином экономическом пространстве и не привел к повышению жизненного уровня.

Хотя средняя (официальная) зарплата по экономике к июлю достигла 318 грн., в апреле—июне, по данным Госкомстата, задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетных организаций выросла приблизительно на 40 млн. грн. и на 10 июля составила 143,5 млн. Тем самым новое правительство допустило новый виток задолженностей, несмотря на кажущуюся успешную экономическую ситуацию и значительный бюджетный профицит.

Точно так же регистрируемый рост не отразился на бюджетных поступлениях. Более того, несмотря на экономический рост (9,1% по итогам первого полугодия 2001 г.), поступление в бюджет от основных налогов не увеличивается. Согласно оперативным данным Госказначейства, доходы консолидированного бюджета на 1 августа составили 29,3 млрд. грн., или 55,4% от планового годового показателя, тогда как в прошлом году — 58,1%, что свидетельствует о расширении — по сравнению с предыдущими годами — практики ухода от налогообложения. И действительно, поступления от НДС достигли лишь 48,3% годового показателя, неналоговые поступления едва превысили его треть, а доходы от приватизации составили лишь 30% годового или 58 — планового показателя за семь месяцев. И наряду с этим — возобновившийся рост кредиторской и дебиторской задолженностей предприятий: уже в конце июня первая превысила 234 млрд. грн. Безусловно, списание налоговых долгов негативно сказалось на поведении и ожиданиях руководителей: снова было продемонстрировано, что украинская среда «не приспособлена» для выполнения своих платежных обязательств и неплательщик только выигрывает.

Не следует преувеличивать положительную динамику в структуре бюджетных расходов (увеличение доли социальных трат), поскольку эти изменения происходят в условиях снижения общего уровня расходов бюджетов Украины (в структуре ВВП) в связи с падением уровня бюджетных поступлений. Хотя более половины расходов сводного бюджета Украины (51%) в первом полугодии 2001 года составляли расходы, имеющие социальную направленность, — на социальную защиту населения и социальное обеспечение (15,6%), ликвидацию последствий чернобыльской катастрофы (3,4%), науку (1,4%), образование (16,6%), здравоохранение (11,3%), погашение задолженности по заработной плате и социальным выплатам прошлых лет (2,7%), тем не менее реально происходит сокращение бюджетного финансирования. Расходы бюджетов Украины без расходов, профинансированных за счет собственных поступлений бюджетных учреждений, в первом полугодии 2001-го составили 23,6% ВВП, тогда как за аналогичный период 1999-го они достигли 25,6% . Произошло, в частности, снижение (как доли ВВП) трат на образование и здравоохранение.

Согласно широко распространенной точке зрения, снижение бюджетных доходов обусловлено наличием в Украине экономически более слабых и депрессивных регионов. Между тем анализ показывает, что во многих случаях сравнительно низкие (согласно базе налогообложения) налоговые поступления связаны не с уровнем экономического развития региона и, соответственно, не с низкой базой налогообложения, а с низкой фактической региональной налоговой нагрузкой. Например, в Запорожской области, которая по показателю валовой добавленной стоимости на душу населения стабильно входит в первую пятерку областей Украины, объем уплачиваемых налогов (в расчете на 1 грн. произведенной в регионе добавленной стоимости) в 2000 году составлял 17 коп., т.е. был ниже, чем в среднем по Украине (19 коп.) и чем, например, в Волынской области, которая в 2000-м (согласно предварительным расчетным данным) по показателю добавленной стоимости на душу населения занимала 21-е место. Подобное наблюдается во многих областях и в нынешнем году.

Промышленная политика, о которой с приходом нового правительства заговорили вновь, поражает своей излишней детализацией и отсутствием стратегического видения. Более того, кажется, что и в аргументации мы возвратились на три-четыре года назад, когда доминировали отраслевые приоритеты и государственное влияние на принятие экономических решений. Сейчас список предприятий, имеющих так называемое стратегическое значение для экономики и безопасности государства, насчитывает 1017 объектов, и, вероятно, уже в ближайшем будущем следует ожидать его расширения. К этому примыкает и инициированный запрет на продажу за долги имущества предприятий, доля государства в которых составляет более 25%, а также возможный пересмотр ранее реализованных продаж и банкротств. Решения, искусственно защищающие неэффективные, а порой и обанкротившиеся государственные предприятия или направленные на аннулирование легитимных решений, разрушающе действуют как на намерения инвесторов, так и финансовую стабильность. Не вызывает сомнения, что у предприятий-должников с государственной долей свыше 25% возникнут основания не возвращать кредиты, взятые под залог имущества.

В начале лета в Украине активизировались дискуссии по поводу возможного пересмотра валютной политики. Давление на НБУ было столь мощным, что только прямое вмешательство Президента временно приостановило девальвационные «требования». Однако, с неизбежностью, приход осени будет означать новую волну «защиты» экспортеров, а значит, гривня снова подвергнется девальвационному давлению.

Хотя для современного мира характерно обратное: критерием успеха становится конкурентоспособность не на внутренних рынках, а на международных. И эффективность национальной политики определяется не защитой внутренних рынков от международной конкуренции, а стимулированием своего бизнеса с целью активного включения в мировые экономические потоки.

Поэтому развитие предприятий, а значит, и экономики вообще возможно лишь при наличии эффективного собственника, прежде всего на местном уровне, который будет заинтересован в усилении и расширении своего бизнеса на долгосрочной основе. Однако ни один из регионов, кроме Киева, пока не может привести весомых аргументов в пользу своей инвестиционной привлекательности. Более того, отмечается снижение интереса к тем регионам, которые еще два-три года назад выглядели многообещающими в инвестиционном плане. Вероятно, регион Киева (город вместе с областью), уже сконцентрировавший более 40% всех иностранных инвестиций, будет только увеличивать свою привлекательность.

Сказанное выше — только видимая часть разрастающихся сложностей и противоречий сегодняшней экономики Украины. Очевидно, что правительству, отказавшемуся от программы Ющенко и не предлагающему новой скорректированной программы, будет трудно активизировать трансформационные процессы.