«ЖЕЛАЕМ ХОРОШЕЙ РЕФОРМЫ РЕФОРМ»

Фраза, вынесенная в заголовок, не моя — ее не без иронии шепотком произнес пан Анджей, поляк, сопровождавший все четыре дня украинскую делегацию. Произнес после того, как возглавлявший делегацию министр труда и социальной политики Иван Сахань на заключительной встрече, проходившей в польском Минфине, пожелал хозяевам того, чего обычно желают все приезжающие за польским опытом, — дальнейших успехов в проведении реформ...

Не нам, с нашими постоянно буксующими «радикальными экономическими», выискивать в деятельности соседей мелкие или крупные недостатки и тем более давать им оценку. Сделанное в Польше за десять лет с небольшим (финансовая стабилизация, большая приватизация, реформа образования, социального и медицинского обеспечения, почти европейский уровень зарплат и пенсий, близкое вхождение в ЕС) — это путь, который Украина, даст Бог, преодолеет за четверть столетия. Да имей мы такую стартовую ситуацию, как в Польше, мы бы и думать не думали о пенсионной реформе: в 1998-м, последнем предреформенном году, средний размер пенсии достиг 706 злотых (чуть меньше 200 долл. по тогдашнему курсу. — Н.Я.), в том числе пенсии по старости — 806 злотых, пенсии по инвалидности — 588, по утере кормильца — 697... Только минимально гарантируемая пенсия по старости на 1 июня 1999-го составляла 451 злотый.

Но поляки активны и амбициозны. Полтора года после начала реформы — казалось бы, безупречно разработанной и успевшей войти в золотой фонд «положительного опыта» и во всевозможные различные «методички» Всемирного банка, — они позволяют себе выражать недовольство. Да так, что поневоле задумаешься: а бывает ли он вообще — стопроцентно положительный, идеальный опыт? Автор этих строк, имевший возможность ознакомиться с происходящим по части пенсионного реформирования пока только в трех странах — Аргентине, Чили и Польше, больше склоняется к отрицательному ответу. Похоже, что удел пенсионных реформаторов, независимо от страны приложения их сил, —это постоянная работа над собственными ошибками и корректировка того, что уже сделано. Впрочем, лично у меня тому есть простое объяснение: проблемы всегда возникают на «стыках», а более острые стыки, чем между соцобеспечением, фондовым рынком, банковской деятельностью, информатизацией и т.д., и т.п., и представить трудно...

Как и во всех странах, польская пенсионная реформа начиналась с создания законодательной базы. Первые законы — об организации и функционировании пенсионных фондов и об использовании средств от приватизации на финансирование реформы соцстрахования — появились на свет в 1997-м. Закон, который можно считать базовым (о системе социального страхования) — в октябре 1998-го. С 1 января 1999-го был намечен старт, призванный разделить массы трудящихся на две категории. Первой, перешагнувшей 50-летний рубеж, надлежало оставаться в старой пенсионной системе и, как и прежде, платить в «общий котел» 45 процентов заработной платы ежемесячно. Второй, более молодой, предстояло идти в систему новую, где те же 45% отчислений, но 1/5 не расходуется на содержание нынешних пенсионеров, а, поступив в «общий котел» (в Польше этот аналог нашего Пенсионного фонда называется ZUS, что в переводе —«учреждение социального страхования» ), как бы отщепляется и перечисляется на личный пенсионный счет каждого работника. Счета открываются в создаваемых специально для этих целей пенсионных фондах, которые, согласно чилийскому опыту, управляются частными компаниями.

Теоретически проблемы «рекрутирования» участников в новую систему решались достаточно просто: те, кому на 1 января 1999-го не сравнялось 30 лет, переходят в нее обязательно, а те, кому от 30 до 50, имеют выбор — и, следовательно, вправе оставаться в прежней. На деле же возникли проблемы, и не маленькие. Трудно поверить, но это именно тот случай, когда общая рыночная «продвинутость» поляков сработала реформе во вред. Не желая обременять себя работой по привлечению граждан, пенсионные фонды всецело положились на своих внештатных помощников — агентов, которых расплодилось ни много ни мало 450 тыс. (свыше 1% населения страны!). Поскольку агенту за каждого обращенного в новую пенсионную «веру» полагалось вознаграждение от 100 до 150 злотых (примерно 130 —180 гривен), то механизмы агитации были самыми что ни на есть разнообразными. В том числе и на грани «фола». Как утверждают руководители UNFE — польской комиссии по контролю за деятельностью негосударственных пенсионных фондов, дошло даже до того, что добровольные помощники ПФ списывали фамилии... с надгробных плит. Дело не уголовное (слишком мала, по польским меркам, сумма вознаграждения), но дополнительных хлопот у пенсионщиков появилось немало. «Это показывает, насколько важно уже на старте реформы иметь хорошие контрольные структуры», — считает замминистра финансов Польши Алина Тренкнер.

Только по прошествии некоторого времени в польском законодательстве появилась норма о том, что пенсионный фонд несет ответственность за действия своих агентов. Но поезд ушел: как рассказала нашей делегации г-жа Тренкнер, в 1999 году в ряды членов ПФ было записано порядка миллиона мертвых душ.

Что касается душ живых, то все тоже оказалось не очень гладко. Агенты, записывавшие людей в пенсионные фонды, ввиду своей многочисленности не были, да и, вероятно, не могли быть профессионалами и достаточно четко разъяснить плюсы и минусы новой системы. Нет, на общегосударственном уровне все понятно, а вот, к примеру, записываться в пенсионный фонд 48-летней женщине, учительнице, имеющей более 20 лет трудового стажа? Где — в старой или новой системе — ее пенсия будет выше? За «агитками» в такие детали вникать было некогда. Однако... Сделав свой выбор, человек не имеет возможности передумать и возвратиться в старую систему.

Хорошо это или не очень, поляки до конца, кажется, еще не решили. Но у них есть все основания для оптимизма: мощный экономический рост и умелое управление пенсионными активами уже за три-пять лет могут сделать преимущества персональных накопительных счетов даже настолько убедительными для относительно «пожилых» работников, что у тех не возникнет ностальгии по прошлому.

С апреля по декабрь 1999-го на накопительных счетах польских граждан было собрано 2,4 млрд. долл. Нынче эта цифра находится где-то в районе 7 млрд. — она, по словам замминистра финансов, ежемесячно прирастает примерно полумиллиардом. Причем прирост происходит не только за счет новых взносов — уже за первый год, с сентября 1999-го (когда, собственно, и началось реальное инвестирование пенсионных средств) по сентябрь 2000-го номинальный уровень доходности пенсионных активов достиг 20 процентов, а реальный, с учетом инфляции, — 9. Результат, который не стыдно показывать и «передовикам» пенсионной реформы, и отстающим восточным соседям.

Однако поляки знают: на «пятерку» механизм накопительных счетов пока не работает. И, думается, депутат сейма Анна Баньковска не одинока в своем убеждении, что произошло это во многом из-за неоправданной спешки с запуском реформы. Увы, к январю 1999-го в стране не оказалось персонифицированного учета плательщиков взносов в ПФ. И создавался он просто-таки на ходу, почти параллельно с первыми отчислениями от зарплат на личные счета. В итоге в пенсионном фонде значатся одни фамилии, в ZUS — зачастую другие или с другими данными. «Уровень ошибок очень высок — 20—30 процентов, — сознается председатель ZUS г-н Леслав Гаек. — Самая большая проблема — идентификация людей в государстве: реестры неполные, плохо обновляются. Однако ZUS не администрирует систему идентификации — этим занимаются налоговики и министерство внутренних дел».

Все это — плюс возросший в десять (!) раз документооборот пенсионного ведомства (около 2 млн. документов в год, предшествовавший запуску реформы, и 20 млн. — сейчас) — стало для пенсионной системы, без преувеличения, критическим. Около трети взносов по сей день поступают на персональные счета их плательщиков несвоевременно. Да и это, считают в Варшаве, большой прогресс, так как на второй месяц реформы своевременно поступал всего один (!) процент платежей, а сейчас один процент «теряется» (то есть деньги так вообще и не доходят на личный счет уплатившего их работника). Порядка 1,8 млрд. злотых взносов было идентифицировано при повторной процедуре, но их место в ряду неопознанных занимают новые платежи...

«Виной тому не финансовые проблемы, — разъясняет председатель ZUS Леслав Гаек, — как раз финансовые возможности позволяют нам перечислить каждый взнос до последнего злотого. Причины технические. И уровень их достаточно высок — 20—30 процентов. Этой проблемы на старте реформы никто не предвидел».

Руководители ZUS объясняют происходящее тем, что программное обеспечение разрабатывали люди, весьма далекие от понимания механизмов функционирования пенсионной системы. У информатиков, вполне вероятно, несколько иная точка зрения — скорее всего они будут переводить стрелки на «ничего не понимающих в компьютерах» социальщиков. Но факт остается фактом: при огромных, с нашей точки зрения, затратах (только на создание программного обеспечения ушло порядка 160 млн. злотых, еще 100 млн. —на приобретение компьютерной техники) довольных нынешними взаимоотношениями между пенсионными фондами и центральным пенсионным ведомством встретить в Польше как-то не довелось.

К счастью, в этой ситуации «крайним» остается не рядовой плательщик. За несвоевременное перечисление взносов штрафные санкции из расчета 21% годовых платит ZUS. А поскольку он финансово несамостоятелен (ввиду изъятия 1/5 части потенциальных доходов и ограничения сумм, с которых платятся пенсионные взносы, 2,5 средней зарплаты), то правильнее было бы сказать, что этот штраф также финансируется из кармана государства. Пока что получается, что налогоплательщик дает деньги дважды: и на компьютерную систему, которая пока избавила учет от ошибок, и на штрафы.

И еще много-много раз, если вдуматься в то, что сегодня происходит в Польше. В новую пенсионную систему не вошли работники аграрного сектора — для них по-прежнему существует созданный еще в 1991 году специальный пенсионный фонд, который на 94% (!) финансируется нынче государством. «Предложения правительства наталкиваются на сопротивление профсоюзов, поэтому реформа идет медленно», — говорят в польском минфине. Другая проблема — это недоимка по пенсионным платежам, составлявшая в 1998 году порядка 11% бюджета ZUS, и не ликвидированная и поныне. По данным комитета сейма, занимающегося пенсионной реформой, взносов за своих работников не платят нынче «целые отрасли, к примеру, железная дорога». Значит, увеличивается нагрузка на госказну. Ведь как бы то ни было, но пенсии, составляющие нынче в среднем свыше 800 злотых — примерно 65 процентов средней заработной платы — полякам выплачивают вовремя.

Пенсионная реформа — дело очень и очень дорогостоящее. Только в прошлом году дефицит собственных средств ZUS составил порядка 10 млрд. злотых — то есть 1/8 бюджета этого учреждения и 7 процентов бюджета страны. Потребовалось почти 7 млрд. злотых сверх утвержденного до начала года финансирования. В прошлом году вопрос решался без лишней волокиты: глава пенсионного ведомства Леслав Гаек был вхож к тогдашнему министру финансов Лешеку Бальцеровичу. Но даже при таком хорошем отношении пенсионщикам пришлось взять 2,4 млрд. злотых кредитов в коммерческих банках.

Большим подспорьем для польских реформаторов является приватизация. Мы уже упоминали в начале статьи, что еще в 1997 году было решено часть средств от нее пускать на финансирование реформ в соцобеспечении. Так вот, только в период 1999— 2005 годов на покрытие дефицита первого, солидарного уровня пенсионной системы планируется израсходовать 60 млрд. злотых, полученных от реализации госимущества. Что-то около 14 млрд. долл. по нынешнему курсу.

Официальных данных, во что обойдутся казне несколько десятилетий пенсионного реформирования, узнать не довелось. Г-н Гаек рассказывает, что, даже будучи в свое время советником вице-премьера, он не имел доступа к таким расчетам. Однако по личным, математика и страховщика, прикидкам в течение 40 лет сумма государственных дотаций для создания второго уровня пенсионной системы составит 200 млрд. злотых (что-то около 50 млрд. долл.). Но зато будут упреждены практически неизбежные без реформы развал пенсионной системы и катастрофическое сокращение размера пенсий, будет создан мощнейший инвестиционный ресурс внутри страны.

Поляки готовы раскошеливаться...