Как провести успешную налоговую реформу: опыт Словакии для Украины

Тотальная коррупция, неэффективное использование бюджетных средств, колоссальные потери из-за многочисленных налоговых льгот при минимальной отдаче от их применения... Несмотря на бурную, иногда довольно успешную деятельность, направленную на оздоровление сектора государственных финансов, вряд ли ошибусь, если скажу, что даже самые пламенные приверженцы нынешнего правительства и президента не верят в то, что власть сможет преодолеть эти чрезвычайно острые проблемы. Еще меньше оптимизма относительно перспектив налоговой реформы. Сложно даже теоретически представить, что правительство когда-то сможет достичь ощутимого прогресса в снижении тотального фискального давления на бизнес, уменьшении объемов минимизации налогообложения, упрощении администрирования налогов, решении хронических проблем с возмещением НДС.

В действительности сегодняшние украинские проблемы сектора публичных финансов в целом и налоговой политики в частности не уникальны. Большинство из них были актуальны для всех постсоциалистических стран. Но, как показала практика, эти проблемы можно решить, применив эффективные экономические механизмы.

Очень интересным и полезным для Украины может быть опыт Словацкой Республики, начинавшей развитие экономики в таких же сложных условиях, что и Украина. Еще десять лет назад страна имела сверхсложную систему налогообложения, местные группы влияния (бизнес, регионы) раздирали бюджет через лоббирование многочисленных налоговых льгот, а компании выводили прибыли в офшоры. Но благодаря проведению эффективных, хотя и не всегда популярных реформ сегодня страна сформировала самое конкурентоспособное фискальное пространство в Центрально-Восточной Европе.

Экономический рывок Словакии

Исходные позиции Словакии в начале процесса перехода были менее благоприятными, чем в других странах региона (Чехии, Польше, Венгрии и Румынии). Но в текущем десятилетии, после продолжительного периода сложных и болезненных экономических реформ, именно в Словакии сформировалась самая динамичная экономика, для которой характерны не только стремительные темпы роста номинального ВВП, но и качественные структурные изменения и высокая инвестиционная активность.

Среднегодовая динамика роста ВВП в 2001—2009 годах, даже с учетом падения в 2009 году на 4,7%, является самой стремительной в Центрально-Восточной Европе и составляет более 5%. Сегодня, после прошлогоднего падения, страна успешно выходит из кризиса, демонстрируя одну из самых высоких восстановительных динамик в ЕС. Во втором квартале с.г. ВВП вырос на 5% по сравнению с аналогичным периодом 2009 года.

Если в начале 90-х годов Словакия была одной из наименее зажиточных стран региона, то в 2009-м по показателям ВВП на душу населения она — среди лидеров, уступая только Чехии (рис. 1). К слову, если среднегодовая динамика роста ВВП в послекризисный период сохранится на уровне 2001—2009 годов, то в ближайшем десятилетии Словакия станет самой богатой страной ЦВЕ. Разве можно было представить себе подобное в 1993-м, когда Чехия сознательно допустила дезинтеграцию Чехословакии, чтобы не субсидировать более экономически отсталую и бесперспективную Словакию?

За полтора десятилетия после обретения независимости Словакия практически с нуля сформировала одну из самых мощных автомобильных отраслей не только в регионе, но и в целом в Европе. В стране разместили свое производство по выпуску автомобилей сразу несколько мировых автоконцернов: «Пежо-Ситроен» (в Трнаве), Kia Motors (в Жилине), «Фольксваген» (недалеко от Братиславы).

Кроме этого, в страну пришли мощные производители электроники (Samsung Electronics, Sony), бытовой техники (Whirlpool), высокотехнологичной химической продукции и т.д. Значительно расширился сектор туристических услуг.

В целом Словакии удалось создать наиболее благоприятную среду для ведения бизнеса. В частности, в рейтинге Doing business 2010 страна занимает самые высокие позиции среди стран региона (42-е место). К примеру, Украина — только 142-е.

Безусловно, в основе успехов словацкой экономики лежит комплексная стратегия рыночных преобразований, которая включала конверсию ВПК, структурную перестройку экономики, формирование эффективных финансовых рынков с доступными ресурсами и пр. Вместе с тем, как отмечают большинство словацких и иностранных экспертов, одним из важнейших направлений стратегии реформы было создание действенного, эффективного и конкурентного фискального пространства. Это позволило не только сформировать благоприятные условия для внутреннего капитала, но и привлечь в страну стратегических иностранных инвесторов.

Базовые принципы налоговой реформы

Начиная налоговую реформу, правительство Словакии задекларировало, что конечная ее цель состоит в «преобразовании словацкой налоговой системы в наиболее конкурентоспособную на всей территории ЕС и ОЭСР». При этом резонно отмечалось, что конкурентоспособность налоговой системы означает не только низкий уровень налогообложения, а прежде всего высокий уровень эффективности, прозрачности и равенства.

Анализируя налоговые изменения, можно выделить ряд ключевых приоритетов, ставших основой новой налоговой системы:

1. Значительное снижение налогового давления на экономику.

За период налоговой реформы Словакия снизила ставки ключевых налогов и социальных взносов. Как можно увидеть на рис. 2, в стране в течение 1995—2008 годов проводилась последовательная политика по уменьшению налогового давления на экономику, сопровождавшаяся устойчивой тенденцией ускорения роста ВВП, который был остановлен только финансово-экономическим кризисом.

За этот период налоговое давление (с учетом взносов на социальное и пенсионное обеспечение) уменьшилось с 40,3 до 29,1% ВВП, то есть на 11,2 п.п. Следует отметить, что будучи кандидатом на вступление в еврозону, а это среди прочего требовало от правительства не допускать дефицита бюджета более 3% ВВП, Словакия радикально снизила фискальное давление, не ухудшив состояние сектора публичных финансов.

2. Формирование максимально простой и понятной системы налогообложения.

К началу налоговой реформы словацкая система налогообложения была слишком сложной, фрагментарной и запутанной. Например, до принятия закона о налоге на прибыль (он регулирует одновременно и корпоративный налог, и налог на доходы физических лиц) в Словакии действовал 21 вид налогообложения доходов, включая пять различных ставок налогов (10%, 20%, 28%, 35% и 38%).

Кроме того, существовали разные режимы налогообложения в зависимости от сектора экономики (сельское хозяйство, автомобильная промышленность, ВПК, нефтехимическая промышленность) и территории локализации предприятий.

Налоговая реформа упростила эту систему: с 2004 года Словакия перешла на широкое применение плоской шкалы налогообложения. На сегодняшний день налог на прибыль предприятий, налог на доходы физических лиц и НДС имеют единую ставку — 19%. Правда, с 2007 года с целью минимизации регрессивности НДС на доходы населения (явление, когда менее обеспеченные граждане вынуждены нести большее налоговое бремя по уплате этого налога, нежели зажиточные) была введена сниженная ставка НДС в размере 10% на социальные товары. Важным достижением в направлении упрощения налоговой системы стало сближение налогового учета с бухгалтерским.

3. Введение экономических стимулов детенизации доходов.

Образцом эффективности словацкой налоговой системы в этом аспекте является администрирование налога на прибыль.

Украинские специалисты хорошо знают, что законодательство Украины содержит сотни норм, регулирующих порядок определения базы налогообложения (в проекте Налогового кодекса их еще больше), что требует расширения штата контролирующих органов, которые должны следить за правильностью, полнотой и достоверностью расчетов и т.п. При этом фискальная производительность налога остается низкой из-за распространенной практики минимизации налогообложения.

Словацкие законодатели поступили значительно проще. Они проанализировали причины, побуждающие предпринимателей минимизировать налог на прибыль, и ликвидировали их. Поэтому сейчас определению базы налогообложения в законодательстве посвящены несколько базовых пунктов, а налоговая отчетность проста и понятна.

Система корпоративных отношений в Словакии построена таким образом, что функции контролирующих органов в вопросах правильности, полноты и достоверности декларирования прибыли выполняют акционеры, заинтересованные в ее легализации, потому что только прибыль выступает источником их доходов. Прибыль с капиталовложений облагается налогами сейчас только один раз — на уровне прибылей корпораций. Таким образом, поскольку доходы от дивидендов не облагаются налогами после уплаты налога на прибыль (ставка которого, напомним, равна ставке налога на доходы физлиц), то акционерам просто нет смысла избегать налогообложения.

Возможно, несколько странно для Украины, но менеджеры словацких компаний под давлением акционеров демонстрируют чудеса изобретательности, чтобы увеличить прибыль и, соответственно, базу обложения налога на прибыль. Аналогично, исключительно за счет системы стимулов Словакия упростила законодательство, снизила вмешательство в хозяйственную деятельность предприятий, повысила фискальную производительность налогов и рентабельность налоговой службы.

4. Выравнивание налогового пространства.

До налоговой реформы в Словакии было большое количество налоговых скидок, льгот, преференций и специальных режимов. При этом, как и в сегодняшней Украине, их объемы и адресаты непосредственно зависели от того, какая политическая сила находилась у власти.

При проведении налоговой реформы было упразднено 80% всех налоговых льгот, в том числе абсолютно все льготы по уплате НДС. Специальные налоговые режимы применяются только в депрессивных районах и являются понятными, прозрачными и временными. Упрощенная система налогообложения направлена на поддержку малого бизнеса и сведена к упрощению учета и отчетности.

Резкое ограничение количества специальных налоговых режимов создало равное фискальное пространство, что способствовало усилению конкуренции. Кроме того, железно работает формула «нет льгот — нет коррупции».

5. Введение ограниченного перечня, но действенных и прозрачных форм налоговой поддержки отдельных отраслей и регионов.

Налоговая реформа оставила довольно ограниченный перечень налоговых льгот. Фактически они как отдельный инструмент поддержки инвестиционной активности были отменены. Сегодня фискальные инструменты являются всего лишь одной из форм государственной помощи. Она может быть предоставлена только компаниям в депрессивных регионах (с высоким уровнем безработицы), в отдельных отраслях и в ограниченном объеме (как процент от инвестиций).

Налоговые льготы могут быть предоставлены в отраслях, привлекающих значительное количество человеческих ресурсов (туризм, сервисные центры) или имеющих инновационный потенциал (промышленность, технологические центры). При этом, как правило, к инвесторам предъявляют дополнительные требования, такие как внедрение технологий, запатентованных не позже чем за три года до начала реализации проекта.

6. Формирование социально справедливой системы налогообложения.

В Словакии налогообложение доходов населения построено таким образом, чтобы минимизировать налоговое бремя на доходы неимущих граждан. В частности, население с годовым доходом до 3440 евро не платит налог на доходы. Кроме того, в стране действует прогрессивная система налогообложения недвижимости. Неимущие граждане не платят этот налог, в то время как владельцы дачных домов и гаражей должны уплатить дополнительные налоги.

Конкурентные преимущества Словакии на просторах ЦВЕ

Одной из стратегических задач, реализованных в период налоговой реформы, было повышение конкурентоспособности налоговой системы Словакии по сравнению с соседними странами. Новая словацкая система является конкурентоспособной как по своему качеству, так и по ставкам налогов.

В Словакии уровень общего налогового бремени на экономику (учитывая взносы на социальное обеспечение) составил в 2008 году 29,1% ВВП, что значительно ниже, чем в среднем по ЕС (37,0%) и еврозоне (37,6%) (см. рис. 3, чтобы исключить деформирующее влияние финансового кризиса на налоговую систему, анализировались показатели последнего докризисного года). По показателю налоговой нагрузки Словакия занимает третье место с конца в Европейском Союзе — меньше только в Латвии (28,9%) и Румынии (28%).

Отметим, что на фоне показателя налоговой нагрузки Словакии, а также других стран ЕС украинская налоговая система выглядит абсолютно неконкурентоспособной. А если сравнить количество стратегических инвесторов, в последнее десятилетие пришедших в Словакию и Украину, то это только подтверждает этот печальный факт.

Необходимо обратить внимание на то, что благодаря налоговой реформе налог с инвестиций, осуществляемых частными инвесторами (то есть сумма налога на прибыль компаний и налога с дивидендов), в Словакии сейчас один из самых низких по сравнению со всеми развитыми странами.

Низкая ставка налогообложения капитала в Словакии дополняется еще одним конкурентным преимуществом — низким уровнем налогообложения труда. Несмотря на значительное количество платежей, имплицитная (то есть реальная) ставка находится на достаточно умеренном уровне (33,5%). Опять же, сравнивая этот показатель с аналогичным в Украине (45,3%), инвестор делает выбор в пользу Словакии.

Основное налоговое бремя экономики Словакии несет потребление. Реальная ставка в 2008 году составляла 18,4%, что только на 3 п.п. ниже среднего показателя по ЕС-27. За последние годы интегральная ставка налогообложения потребления несколько снизилась из-за изменений конечного спроса на экспорт, не подпадающих под налогообложение потребления. Следует отметить, что несмотря на высокий уровень налогообложения, Словакия проводит социально справедливую политику в этом аспекте. Для социальных товаров с 1 января 2007 года введена сниженная ставка НДС в размере 10%, а наибольший уровень налогообложения — у подакцизных товаров (алкогольных и табачных изделий, пива и т.д.).

Выводы и рекомендации для Украины

Наш анализ свидетельствует, что для Украины будет полезно позаимствовать ряд важных мер, в свое время осуществленных Словакией:

1. Упростить налоговое законодательство.

Как известно, простота и понятность налоговой системы страны являются одним из важнейших факторов активизации бизнеса. В этом смысле принятие в Украине Налогового кодекса, который систематизирует законодательство в одном документе, станет шагом вперед. Но в правительственном проекте закладываются довольно сложные механизмы администрирования налогов, большое количество различных дополнений и исключений, не решен вопрос сближения налогового и бухгалтерского учетов.

2. Максимально выровнять фискальное пространство.

Наличие многочисленных льгот и преференций снижает уровень конкуренции, поскольку ставит разные компании, отрасли и сектора экономики в неравные условия. И вместо того, чтобы формировать и реализовывать стратегию развития, инвесторы в Украине большое внимание уделяют оптимизации налогообложения.

Следует отметить, что предоставление некоторым отраслям налоговых льгот сразу вызывает цепную реакцию. Напомним, как в 1999 году, после предоставления налоговых льгот предприятиям украинского горно-металлургического комплекса, аналогичные льготы начали лоббировать автомобилестроительные, судостроительные, химические и другие предприятия. Опыт Словакии показывает, что усилить конкуренцию на рынках можно только путем создания равных фискальных условий для всех участников.

3. Внедрить четкую и прозрачную систему государственной помощи в тех секторах, где она требуется.

На наш взгляд, облегченные фискальные режимы должны применяться в Украине для решения двух главных задач: поддержки инновационной деятельности и преодоления безработицы в депрессивных регионах. Налоговые льготы должны быть ограниченными, предоставляться исключительно при условии выполнения определенных требований (внедрение новейших технологий, создание рабочих мест для высококвалифицированных рабочих и т.п.). Государственная помощь в виде налоговых льгот должна предоставляться только в расчете на то, что отдача в среднесрочной перспективе превысит объем потерь бюджета от предоставления таких льгот.

4. Снизить уровень налогообложения капитала и труда.

Если страна хочет привлекать инвесторов, то она должна предложить не просто благоприятные условия, но и лучшие по сравнению с соседними странами. В этом смысле показатели фискальной нагрузки на труд и капитал Словакии должны стать для Украины определенным ориентиром, к которому нужно стремиться.

5. Начать процесс децентрализации государственных финансов.

Местные власти Словакии, будучи полностью ответственными за социально-экономическое состояние соответствующей административно-территориальной единицы, проводят активную экономическую политику, в частности, и в вопросах поиска и привлечения инвесторов. Показателен пример мощных индустриальных парков, созданных в Словакии местными органами власти. Это очень контрастирует с вялой экономической активностью местной власти в Украине: не имея полномочий и финансовых ресурсов, она заботится только о локальных проблемах.

6. Ввести максимальный уровень прозрачности государственных финансовых потоков.

На официальных сайтах органов государственной и местных властей Словакии можно найти подробный перечень всех проектов и компаний, получивших государственную помощь. Они обязаны предоставлять достаточно детальную информацию о том, какой объем льгот получили, куда были направлены средства и каких результатов удалось достичь благодаря их использованию. В таких условиях злоупотребления и коррупция в Словакии сведены до минимума, хотя еще в 90-х годах проблема казалась неразрешимой. Подобная практика была бы весьма полезной и для Украины.

Очевидно, что из словацкого опыта Украина может перенять много полезных конкретных инструментов, но самое главное — понять: текущие проблемы можно преодолеть без эпохальных культурных революций, за счет эффективных экономических механизмов. Надо меньше философских дискуссий и больше — практической работы как со стороны политиков, так и со стороны ученых.