Централизация плюс деградация?

Государство устало от децентрализации. Так толком и не начав процесс передачи власти местному самоуправлению, не имея на это ни политической воли, ни идей (патетические предвыборные заклинания Мороза не в счет), ни специалистов, ни ресурсов.

Нагнетаются мысли о необходимости авторитарной фазы развития государства. Примеряются мундиры такой власти на тело молодого государства (Пилсудский, Гитлер, Сталин, Муссолини, Хорти, Пиночет, Путин). Хотя есть и более красивые обертки (Черчилль, Рузвельт, Тэтчер, де Голль), но это для устоявшихся демократических обществ, которые осознанно воспринимали временные ограничения гражданских свобод во имя преодоления политико-социальных кризисов. Однако во всех случаях политическая элита в конце концов соглашалась на реформу государственного управления, которая предусматривала децентрализацию власти — передачу органам самоуправления полномочий, ресурсов и судебной защиты...

На такие философские мысли наводят сухие строки проекта закона «О Государственном бюджете Украины на 2008 год». Многие политики его уже окрестили самым централизованным бюджетом со времени принятия Бюджетного кодекса. С чем, ясное дело, не соглашается нынешнее правительство, оперируя цифрами увеличения доли местных бюджетов как в доходах, так и расходах, увеличения размера субвенций местным бюджетам. Судя по этим параметрам, мы впереди планеты всей по продвижению такого «модного» направления, как децентрализация. А если бы местные органы власти еще не противились передаче на местные бюджеты содержания местной милиции, выплат пенсий бывшим военнослужащим, то скоро к нам приезжали бы со всей Европы учиться, как следует организовывать взаимоотношения между государством и самоуправлением.

Очевидно, что разные стороны по-разному трактуют одни и те же термины и явления. И обсуждение бюджета — достаточно удобный повод, чтобы во всем этом разобраться.

Впервые с момента принятия Бюджетного кодекса расчеты трансфертов не были доведены до местных органов власти перед подачей правительственного проекта бюджета на 2008 год в Верховную Раду Украины. Конечно, можно понять желание правительства скрыть реальные показатели до выборов, хотя довольно специфический разговор о параметрах местных бюджетов — даже при самом большом желании оппозиции — вряд ли оказал бы существенное влияние на настроения избирателей.

То, что, например, средства на третий этап внедрения сетки междолжностных окладов не предусмотрено, было понятно хотя бы из макропараметров местных бюджетов, озвученных 15 сентября. Поэтому утаивание конкретных расчетов от специалистов местных финансовых органов было, скорее всего, демонстративным: демократия закончилась — конечные цифры получили? — успокойтесь — в ведомстве господина Азарова решения обсуждению не подлежат.

Вспомним, что до 2004 года Министерство финансов обсуждало параметры местных бюджетов с представителями всех уровней финансовой системы в июне-июле. Ряд вопросов при этом удавалось снять. Вырабатывалась политическая позиция правительства, которая иногда не очень нравилась местному самоуправлению, однако, по крайней мере, была понятной и логичной.

После первого пришествия в Министерство финансов команды Николая Яновича такому «вольнодумству», как обсуждение со специалистами, пришел конец. Хотя формальные процедуры доведения расчетов бюджета во всяком случае дважды — до 15 августа и в начале сентября — сохранялись.

В этом году местные органы власти могли ознакомиться только с показателями доходной части, оставаясь в полном неведении относительно расходных новаций вплоть до конца сентября. Конечно, в Минфине скажут, что были совещания с начальниками областных финансовых органов. Однако утверждать, что областной уровень может достойно представлять интересы городов или районов, было бы наивно: в соответствии с Бюджетным кодексом, компетенции областного уровня отделены от компетенции районных, городского, сельского уровней.

Консультации вместо прямых приказов — главная черта децентрализованной системы управления. Конечно, такое понимание приходит весьма болезненно, в особенности для людей, чья карьера была похожа на героическое восхождение на вершину власти, где в конце концов можно было бы вдоволь насытиться ею, компенсируя годы унижения или даже пресмыкания перед некомпетентным и напыщенным руководством. И необходимость вести на равных разговор со специалистами городского или районного уровня психологически не воспринимается многими должностными лицами министерств и ведомств.

Еще одна особенность — в децентрализованной системе нормативные документы вырабатываются не в форме «что делать», а «какой нужен результат». Яркий пример из проекта бюджета на 2008 год. Министерство здравоохранения желает централизовать закупку медицинского оборудования для передачи его местным бюджетным учреждениям. Оплата, конечно же, за счет местных бюджетов, однако выбор, что и кому, — за центром. Со всеми вытекающими ритуалами: перерезанием ленточки, восхвалением мудрой политики правящей власти, телевидением и прочим. Хотя насколько логичнее было бы заложить эти средства в расчет трансфертов и установить требования к качеству предоставления услуг вместе с расчетами относительно соответствующего оборудования, материалов, кадров, нагрузки на бюджетные учреждения — в целом всего, что можно назвать социальным стандартом предоставления услуг. А уж местные органы власти, имея гарантированные средства, могли бы самостоятельно принять решение, как выполнить требования указанного стандарта.

Бесспорно, расчеты в соответствии с требованиями социальных стандартов требуют кардинального изменения методологии. За основу следует взять расчеты на базе типичных среднестатистических города, района, области — так называемых модельных административно-территориальных единиц, на которых отрабатываются все программы, утверждаемые правительством или парламентом.

Для специалистов Минфина, еще недавно работавших в районах и городах, такие расчеты особых трудностей не представляют: следует только свести сметы конкретных бюджетных учреждений и учесть в них отдельно стоимость каждого нормативного документа (закона или подзаконного акта). Общий перечень таких документов только в сфере образования превышает три печатных листа.

Однако тогда правительству придется признать, что в местных бюджетах заложен серьезный дефицит и что возникают юридические основания для опротестования законодательных актов, не подкрепленных ресурсами. А это уже «размывание устоев» молодого Украинского государства: нельзя же допустить, чтобы какой-то город осмелился судиться с государством, даже если такая возможность гарантирована Конституцией.

Но вернемся к проекту бюджета-2008. Одной из изюминок, которая подтверждает факт централизации, является предоставление функций главного распорядителя средств по субвенциям местным бюджетам профильным министерствам. По субвенциям социальной защиты — это Министерство труда и социальной политики, по субвенциям инвестиционного характера — министерства-близнецы, МинЖКХ и Минрегионстрой и т.д. Это еще одна веха, которая свидетельствует: людей, разделяющих идеологию Бюджетного кодекса, в Министерстве финансов практически не осталось.

По идее, главный распорядитель — это орган власти, который непосредственно распоряжается средствами в ходе выполнения бюджета, принимая при этом оперативные управленческие решения. Что же касается трансфертов местным бюджетам, то под главным распорядителем здесь следует понимать местный бюджет, поскольку именно он и является конечным пользователем этих средств. По дотациям выравнивания так оно и есть: разработчикам Бюджетного кодекса удалось в начале 2000-го ввести механизм безусловного, гарантированного и регулярного их перечисления. И это в целом сняло лихорадку с хроническими невыплатами зарплат, финансированием иных социально чувствительных расходов.

Что касается субвенций, то здесь Министерство финансов решило держать местное самоуправление на коротком поводке. На первых порах практиковалось перечисление средств в областные бюджеты с тем, чтобы компенсировать областному уровню горечь психологических потерь от внедрения Бюджетного кодекса, предусматривающего прямые трансферты отдельно городам областного значения и районам, минуя областной уровень. Однако, судя по всему, областной уровень оказался тоже недостаточно лояльным: руководителям министерств хочется «порулить» лично.

То, что «министерское» освоение средств неэффективно, свидетельствует хотя бы опыт предоставления в этом году субвенций инвестиционного характера: на сегодняшний день кассовые расходы с горем пополам проведены на половину субвенций. Снова миллионы зарывают в мерзлую землю. Можно, конечно, апеллировать к варварскому тендерному законодательству, но разве не было известно наперед, что даже при цивилизованных процедурах закупки длятся 40—50 дней? Соответствующие программы и объекты были утверждены только в середине лета, а потом пошли проблемы с перечислением средств: сначала — территориальным органам министерств, потом — областные сессии, за ними — городские и районные. Лишь в сентябре местные органы власти получили легитимные основания для проведения тех же тендеров.

Похоже, проблемы этого года ничему не научили: в проекте бюджета на 2008 год централизованным управлением субвенциями будет заниматься не только Минжилкоммунхоз, как в 2007-м, но и другие министерства.

Хотя Ассоциация городов Украины давно уже предлагает простую и прозрачную схему — распределение субвенций по установленным правилам прежде всего в расчете на жителя, непосредственно до бюджетов — конечных распорядителей этих средств (в большинстве своем городских и районных) и перечисление таких субвенций в режиме ежедневных отчислений, как это происходит для дотаций выравнивания. Целевое использование этих средств будет проверяться органами Государственного казначейства перед оплатой счетов. Такой подход позволит уже к апрелю провести необходимые процедуры закупок и начать строительные и ремонтные работы тогда, когда их производят добросовестные хозяева — в конце весны — в начале лета.

Если правительство в конце концов не осознает губительность действующих механизмов освоения публичных средств, Украину ждут проблемы с проведением Евро-2012. Объемы работ, необходимых для приведения к требованиям ФИФА инфраструктуры городов, которые будут принимать финальную часть чемпионата по футболу, требуют изменения режима финансирования. Чтобы успеть ко времени «Ч», начать следует уже весной 2008-го. Есть подозрения, что при централизованном подходе к финансированию местных программ мы просто не впишемся в график подготовки к чемпионату. Именно поэтому пять городов-участников Евро-2012 обратились к правительству с просьбой в течение 2008—2012 годов закрепить половину налога на прибыль предприятий за бюджетами этих городов, чтобы программы могли финансироваться оперативно, в полном объеме и под полную ответственность местного самоуправления. Ведь участники договоров с ФИФА — не только государство Украина, но и конкретные города, и они комиссарами этой футбольной ассоциации проверяются каждые три месяца.

О хронических хворях местных бюджетов говорится каждый год, и дежавю в этом проекте бюджета продолжается. В конце концов, по поводу чересчур оптимистичных прогнозов налога на доходы физических лиц (плюс 41% к плану 2007-го) местные органы власти уже не спорят. И не только потому, что за последние несколько лет эти показатели в большинстве местных бюджетов перевыполняются, но и потому, что макроэкономические параметры бюджета (7,2% увеличения ВВП при сокращении отрицательного сальдо внешнеэкономических операций и сохранении доли фонда оплаты труда на уровне трети того же ВВП) не оставляют сомнений в инфляционной природе этих доходов. Нарекания вызывает лишь то, что расходы местных бюджетов возрастут всего на 18%, а фонд зарплаты работников местного самоуправления возрастает на 32%, что снова-таки меньше прогнозного роста зарплаты в целом по стране. То есть ухудшается качество местных бюджетов, характеризуемое долей зарплаты в расходах местных бюджетов, очищенных от социальных выплат.

Если во времена СССР нормой считалась доля зарплаты с начислениями не более 60%, то сейчас она зашкаливает за 76%, в сельских районах — свыше 90%. Как следствие, на капитальные затраты направляется всего около 4% средств, что указывает на деградационный характер бюджета, а не инвестиционно-инновационный, как об этом бодро рапортуют члены правительства. Учитывая указанные выше оптимальные параметры бюджетов, общий дефицит местных смет составляет 8,4 млрд. грн.

В целом претензии к формуле, по которой Минфин рассчитывает трансферты для местных бюджетов, остались теми же, что и в прошлом году. Это и хитроумные выкрутасы при расчете доходов, которые районные финансовые органы не в состоянии повторить при расчете трансфертов для бюджетов городов районного значения, сел и поселков, как того требует закон. Это и дополнительные коэффициенты в расходной части, о существовании которых в Бюджетном кодексе не упоминается. И дополнительные дотации для «избранных» территорий, которые являются «более равными», чем другие.

Это и расчет расходов на дошкольное образование, исходя из существующей сети, хотя кодекс предусматривает расчет на ребенка — потенциального потребителя данной услуги. То есть, если где-то нет детского сада, то его и не будет: деньги на содержание детей дошкольного возраста для таких бюджетов не предусматриваются. Кстати, это уже прямой вызов политике президента, направленной на увеличение рождаемости. Ведь родители думают не только о том, как родить ребенка, но и как вырастить. Однако политикам об этом думать недосуг, а Минфин жаба давит — придется добавлять миллионов триста...

Если вернуться к субвенциям, то их часть — а именно, субвенции на социальную защиту, которые возросли существенно, до 19 млрд. грн., по сути, являются средствами государственного бюджета, на распределение которых местные органы власти никак не влияют: местные органы социальной защиты практически подчинены Минтруду, хотя финансируются из местных бюджетов. Поэтому Ассоциация городов уже который год предлагает забрать эти средства на государственный бюджет и не делать из местного самоуправления козлов отпущения за провал государственных программ.

Вообще предоставление субвенций должно исходить из принципа — а могут ли местные органы власти отказаться от них, имеют ли они влияние на распределение этих средств между потребителями? На сегодняшний день ответ отрицательный. А вот государство заинтересовано в сохранении статус-кво: доля местных бюджетов при этом выглядит солидно — свыше 45% в сводном бюджете. Хотя реальные средства, которыми самоуправление может распоряжаться, не превышают 2,36%. Именно этим показателем и следует оперировать, когда идут нарекания на местную власть за разбитые дороги, неубранные и неосвещенные улицы.

Впрочем, местные власти уже научились «нагибать» предпринимателей, чтобы те удерживали в приличном состоянии хотя бы территории, прилегающие к предприятиям. Не совсем законно, но что поделаешь — собственных средств у самоуправления очень мало, а нарастить ресурсы путем регулирования ставок налога на землю, как это принято в цивилизованных странах, закон не позволяет.

Снова разбередились раны от не обеспеченных ресурсами льгот. Возьмите льготный проезд в транспорте для многочисленных категорий граждан. Очень красивая, на первый взгляд, «проездная» льгота является особенно социально несправедливой: на практике ею пользуются только жители городов. Адресная помощь в виде надбавки к пенсии или дополнительных социальных выплат — вот путь, которым пошли соседи-россияне и который доказал свою эффективность. По крайней мере, коммунальный транспорт можно спасти от полного развала. А еще — уменьшить один из источников коррупции при выборе перевозчиков, которым из бюджета компенсируются потери от перевозки льготников.

Те же «грабли», что были в бюджете-2007, правительство подкладывает и на следующий год. Речь идет о привязке предоставления ряда инвестиционных трансфертов к поступлению средств от приватизации объектов государственной собственности. Если бы речь шла о государственных программах, это можно было бы понять, хотя теория публичных финансов советует направлять средства от приватизации на сокращение дефицита бюджета или досрочное погашение долга. Однако никуда не годится издеваться над местными бюджетами политикам той партии, в названии которой есть нечто близкое к региональным интересам.

А еще члены правительства никак не могут избавиться от привычки изменять законом о бюджете прочие законы. На этот раз они стараются отлучить местную власть от принятия решений о продаже земель. Ну чего ради лишние уши и глаза — на кону захватывающая игра в «дерибан» земли по-крупному. Мораторий когда-то же должен быть снят…

Третий год подряд звучат предложения возобновить практику поощрения местных органов власти за наращивание доходов государственного бюджета, перераспределяя половину сверхплановых доходов в пользу тех местных властей, на территории которых такие средства аккумулированы. Нельзя сказать, что в начале этого десятилетия планирование доходов было абсолютно объективным и непредвзятым, но кто мешает сейчас Министерству финансов поставить расчет доходов на формульную основу?

Конечно, в таком виде проект бюджета не будет одобрен и новое правительство займется его перетряхиванием. И социальных выплат станет больше, и скрытые доходы обещают вывести из тени. Но надеяться на радикальный пересмотр политики государства относительно местных бюджетов было бы очень наивно. Делиться властью не хочет никто.