СТАНЕТ ЛИ НОРМАТИВ СТИМУЛИРУЮЩИМ ФАКТОРОМ И ДРУГИЕ НЕОТЛОЖНЫЕ ВОПРОСЫ УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Бюджетная резолюция на 2005 год подготовлена в классическом стиле декларативных документов. Первая часть — перечень пожеланий, рассчитанных скорее для внешнего применения, чем для нас, привычных к полузастойным аллегориям. Вторая (где должны содержаться конкретные показатели, предусмотренные Бюджетным кодексом) тоже не отличается особой четкостью правительственных обязательств. И наконец, как индульгенция за невыполнение даже таких куцых обещаний — перечень законопроектов, которые парламент должен принять до каникул. Осталось три недели, однако подавляющее большинство из них еще не рассматривались.

Впрочем, правительство можно понять: кто же в условиях политической неопределенности будет брать на себя серьезные обязательства накануне выборов? Поэтому реальное измерение бюджетной политики будет зависеть от конкретных разработок, которые появятся в последующие три месяца — вплоть до представления главного финансового документа в Верховную Раду. А пока стоит рассмотреть главные проблемы местных бюджетов и предложить пути их преодоления.

Выполнение запланированных показателей местных бюджетов в первом квартале 2004 года — приятный факт, но еще не повод для самоуспокоения. Во-первых, не совсем корректно планировать роспись доходов согласно пропорциям, сложившимся по факту выполнения первого квартала 2003-го, поскольку произошли серьезные изменения в налоговом законодательстве. Во-вторых, 62 района и города областного значения из 687 все же не достигли плановых показателей, да и анализ выполнения плана четырех месяцев (уже 82 отстающих) свидетельствует о проблемах у ряда городов и районов. И наконец, серьезные риски остаются в связи с социальной льготой на налог на доходы физических лиц, о которой подавляющее большинство потенциальных льготников не знает.

Поэтому количество граждан, обратившихся за социальной льготой, очень незначительно. Что еще раз подтверждает искусственность ее введения: общественной потребности в льготном налогообложении доходов физических лиц нет. Правда, опыт введения жилищных субсидий свидетельствует, что пик обращений граждан за полагающейся им льготой приходится на третий год после введения. В случае с социальной льготой это будет иметь в будущем катастрофические последствия для местных бюджетов. Ведь одно дело, если человеку доначисляют к зарплате чуть меньше десяти гривен (это в 2004 году), и совсем другое — более сорока (через три года). С учетом роста минимальной зарплаты и потребительской корзины года через три могут подтвердиться наихудшие прогнозы об уменьшении поступлений от налога на доходы физических лиц на треть — вследствие применения социальной льготы и налогового кредита, действие которого начнется в 2005 году.

Единственное, чем можно объяснить предоставление льгот по налогу на доходы граждан, — это заинтересованность в них налоговиков. Ведь они серьезно теряют в «откатах», если будет принят закон об автоматических процедурах возмещения НДС. Поэтому возможность принимать решения о возмещении налогового кредита физическим лицам и при этом держать в напряжении местные бюджеты может стать в следующем году равноценной компенсацией.

Конечно, лучшим решением была бы отмена как социальной льготы, так и налогового кредита — изобретения американской системы налогообложения, рассматривающей лицо как корпоративное предприятие со своими доходами и расходами. Правда, при этом в США ставка налога достигает 35%. У нас же применили ставку в 13% — самую низкую в мире: даже в той же России дополнительно взимают еще 3,6% обязательных отчислений на медицинское страхование.

Однако вряд ли стоит надеяться, что в предвыборный год правительство и Верховная Рада отменят любые, даже совсем бессмысленные нормы. Поэтому реально приемлемым для Министерства финансов решением, которое должно удовлетворить местное самоуправление, был бы переход к компенсационным субвенциям по этим льготам или даже перевод их на финансирование из государственного бюджета. В этом случае отпадет необходимость в сложных и малообъективных поправках к формуле расчета трансфертов в местные бюджеты, приводящих к манипулированию статистическими данными с обеих сторон.

Если говорить о формуле расчета трансфертов, то в целом она сыграла позитивную роль, стимулируя местные органы власти к наращиванию налоговой базы и экономному использованию бюджетных средств. Однако ряд концептуальных решений в формуле требует коррекции.

Только один пример. Сейчас трансферт определяется как разница между рассчитанными по нормативам расходами и доходами. Поэтому города с высокими доходами не только не получают дотаций, а наоборот, часть средств изымается в государственный бюджет. Как видим, трансфертная политика государства культивирует традиционную «уравниловку»: административные единицы, где уровень зарплаты довольно высок по сравнению со средним по Украине, и те, где руководство недостаточно заботится о росте доходов граждан, практически поставлены в одинаковые условия. Более того, механизм автоматического предоставления дотации оказался иглой для наркомана в большинстве сельских районов, где такая дотация играет доминирующую роль. Зачем работать над закрепленными доходами, которые берутся при расчете трансфертов, — над тем же налогом на доходы физических лиц, если бюджет в основном зависит от дотации, поступающей регулярно и в полном объеме?

Таким образом, налицо противоречие между стремлением государства быть одинаково справедливым ко всем и обеспечить всем гражданам одинаковый доступ к общественным благам и естественным желанием территорий, прилагающих большие усилия для наполнения бюджета, получить адекватное вознаграждение. Возможно ли согласовать эти интересы?

В Европе разработан критерий сбалансированной трансфертной политики. Он заключается в том, что государство создает условия, при которых наилучшие и наихудшие бюджетные возможности отличаются не более чем на 40%, но в то же время не менее чем на 20%. Если же показатель выходит за эти рамки, то в одном случае возникает серьезная диспропорция в развитии территорий и, соответственно, центробежные силы (ощущение «чужого» государства), в другом — исчезает заинтересованность местной власти в результатах своей деятельности, направленной на улучшение бюджетных показателей.

В Украине такого «золотого сечения» можно достичь, гарантировав минимальный бюджет по расходам. Однако в части доходов следует стимулировать административные единицы с высоким индексом налогоспособности (показатель, фиксирующий отношение доходов на душу населения данной административной единицы к среднеукраинскому уровню). Так, самый высокий индекс налогоспособности — свыше 3 — достигнут в Ильичевске и Южном; для Киева этот показатель составляет 2,6, что отражает высокий уровень зарплат. В сельских же районах индекс налогоспособности редко превышает 0,5. Вот для того, чтобы поощрить города с высоким уровнем зарплат и соответствующим уровнем цен, часть собранных ими доходов следует оставлять в качестве премии за преодоление бедности.

К сожалению, в 2004 году были заложены серьезные сомнения в том, что правительство будет стремиться к такой сбалансированной, понятной и прозрачной бюджетной политике. Например, статей 68 закона Украины о государственном бюджете были подорваны проявления инициативы местной власти по наращиванию доходной базы: половина доходов, полученных сверх доведенного Министерством финансов плана, изымается в госбюджет. На местах только руками разводят: такого еще не было! Даже до принятия Бюджетного кодекса доходы, полученные сверх плана в процессе выполнения, в государственный бюджет не изымались.

Возвращаясь к расчету расходов, можно констатировать: Минфин не спешит рекламировать абсолютное значение нормативов бюджетной обеспеченности. Ну разве приятно правительству признавать, что на здравоохранение на жителя Украины из местных бюджетов тратится немногим более 120 гривен в год, на образование — 1000 гривен, но это на ученика, а если пересчитать на жителя — ненамного больше, чем на здравоохранение. Поэтому эти цифры не раскрывают даже в расчетах трансфертов. Реальный доступ к ним имеют лишь финансисты и наиболее активные депутаты местных советов.

Чтобы не брать на себя какую-либо ответственность за такие чрезвычайно низкие показатели, правительство всегда оперировало понятием «трансферты» — дескать, в госбюджете в абсолютных значениях утверждаются только они. У местных бюджетов есть и закрепленные доходы, главный из которых — налог на доходы физических лиц, так пусть его наращивают и ни в чем себе не отказывают. Эта политика, в конечном итоге, невыгодна и самому правительству: возникновение задолженности по заработной плате учителей и врачей — довольно активного электората — местная власть запросто списывает на счет центральных органов, ведь четко зафиксированных нормативов расходов местных бюджетов нет.

Правда, в 2004 году произошли некоторые позитивные сдвиги. В дополнении №5 к государственному бюджету утверждены прогнозные объемы мобилизации доходов в местный бюджет, которые берутся при расчете трансфертов. Для местных органов власти это открывает определенные перспективы. Теперь можно требовать от государства безусловного обеспечения этих поступлений, на что, в конечном итоге, Минфин согласился в 2004 году. Формально это будет осуществляться через механизм предоставления среднесрочных ссуд, которые в случае невыполнения запланированных доходов будут погашаться в следующем году с использованием механизма субвенций из государственного бюджета. Немного сложновато, но с бухгалтерской точки зрения единственно корректно.

Необходимо и в Бюджетном кодексе закрепить требование покрывать за счет государственного бюджета недопоступление доходов в местные в соответствии с прогнозными показателями, установленными самим же государством. И тогда отпадет тенденция к сознательному завышению этих показателей. В этом мы не оригинальны — подобная практика существует во Франции. С другой стороны, Министерство финансов наконец сможет честно требовать от местных бюджетов финансирования расходов на социальные программы на определенном им (Минфином) уровне. Осталось сделать следующий шаг — утверждать в бюджете сами нормативы бюджетной обеспеченности и ввести норму, согласно которой обязательные расходы по каждой из отраслей не должны быть ниже рассчитанных в соответствии с нормативами для каждой из них.

А чтобы у Министерства финансов не возникало искушение эти нормативы занижать, необходимо их препарировать — определить долю заработной платы, энергоносителей, медикаментов, канцтоваров и тому подобное. И тогда уже честно в государственном бюджете провозглашать, на что гарантировано хватит расходов, а какие программы из-за нехватки средств придется приостановить.

Какими могут быть другие новации? Ни для кого не секрет, что, регламентируя межбюджетные отношения, Бюджетный кодекс дошел до уровня района. И застрял. Нельзя сказать, что не предпринимаются попытки «нырнуть» и глубже. Так, постановлением Кабинета министров №1994 определен порядок, устанавливающий, каким образом районная администрация должна рассчитывать трансферт из районного бюджета в бюджеты городов районного значения, сел, поселков. Не все районы добросовестно выполнили это постановление, но это дело времени: суды уже начали принимать решения в пользу незаслуженно обиженных. И это даже при том, что Высший хозяйственный суд робко рекомендовал не принимать к рассмотрению споры по бюджетным вопросам.

Начинает нарабатываться и практика решения этих споров, когда во внимание принимается совместное заключение привлеченных от обеих сторон экспертов по вопросам бюджетов. Если не помешают политические бури, то к осени будет утвержден законопроект №4006-2, который урегулирует порядок межбюджетных взаимоотношений на уровнях ниже районного.

Пока законом о государственном бюджете утверждаются трансферты в областные, районные бюджеты и бюджеты городов районного значения — всего около 700. А что будет дальше? Даже после проведения административной реформы и укрупнения сельских советов останется не менее 3 тыс. бюджетов. Кто будет реально рассчитывать трансферты к ним, кто от имени государства будет подтверждать правильность этих расчетов, кто будет рефери? Сейчас эти вопросы риторические: государственную администрацию как областного, так и районного уровня сложно назвать непредвзятой, поскольку она сама выполняет бюджеты самоуправляющихся единиц — как областной, так и районный.

Последний скандал с постановлениями Кабинета министров №509 и 510, несомненно, не повысил доверие к правительству. Если не рассматривать вариант отмены этих постановлений, для минимизации их негативных последствий следовало бы выделить средства бюджетам тех административных единиц, которые имели несчастье делегировать в парламент депутатов «неправильной» политической ориентации. Это дополнительно миллионов 600.

Стали очевидными также технологические проблемы. Первая — необходимо разрабатывать процедуры, снижающие уровень «ручного» управления бюджетными средствами. Вероятно, нужны изменения в законодательстве, предусматривающие, каким образом должны формироваться и распределяться средства на инвестиционные проекты.

Второй вывод: все постановления Кабинета министров, касающиеся местных бюджетов, желательно согласовывать с комитетом Верховной Рады по вопросам бюджета. И вопрос не только в том, что в правительстве нет органа, который мог бы отстаивать интересы самоуправления. Конституция определяет самоуправление как отдельную ветвь публичной власти, не подчиненную правительству. Постановления Кабинета министров в части самоуправляющихся органов могут касаться только порядка реализации норм законов исполнительными органами, а не устанавливать эти нормы.

Вопросы утверждения бюджета, межбюджетных трансфертов относятся к компетенции совета, а не исполнительного органа, поэтому любые решения по этому поводу должны «освящаться» легитимным законодательным органом — по меньшей мере его профильным комитетом, да и то при наличии соответствующего предписания в законе. Тем более, что опыт функционирования рабочих групп с участием представителей правительства, парламента и ассоциаций самоуправления довольно успешен.

Логика реформ в Украине пока упорно подтверждает: они начинают со скрипом двигаться, только в том случае, если существующее положение вещей становится совершенно нестерпимым. Причем из-за недостатка времени все делается наспех, без достаточной проработки, необходимых интеллектуальных и финансовых ресурсов, оценки прямых и косвенных последствий. Если же экономика демонстрирует признаки подъема, предоставляя реальные возможности для маневра, реформирование тормозится или даже сворачивается. Хватит ли у украинской элиты сил вырваться из этого заколдованного круга, покажет уже ближайшее будущее.