Счетная палата: украинская действительность в европейских декорациях

19 сентября Верховная Рада в целом приняла закон о внесении изменений в статью 98 Конституции Украины относительно расширения полномочий Счетной палаты (предварительно документ был одобрен 20 июня). В документе, рассматривавшемся как необходимое условие для подписания Соглашения об ассоциации с ЕС, предусмотрено, что этот орган будет контролировать не только расходы госбюджета (как сейчас), но и доходы.

Тем временем остается довольно широкое пространство для фантазий, чем именно сотрудники Счетной палаты фактически будут заниматься, поскольку нет уточняющего проекта изменений в профильный Закон "О Счетной палате" (а то и в Налоговый кодекс), которые должны конкретизировать, о каком, собственно, масштабе контроля будет идти речь.

Учитывая отечественные реалии, приходится подозревать, что полномочий может оказаться под завязку. Как следствие, прозрачность госфинансов и эффективность контроля над ними и дальше будут оставаться на плачевном уровне, а вот фискальное давление на бизнес усилится. Ну и в дополнение в разношерстном лагере "единой властной команды" могут начаться очередные бои за перераспределение сфер влияния.

Колосс на глиняных ногах?

За последние годы Счетная палата (СП) превратилась в довольно декоративный орган, хотя он имеет вроде бы немалые полномочия для активности как официальный аудитор бюджетной сферы. В теории этот орган (так, по крайней мере, прописано в профильном законе) - независимый, создается Верховной Радой, а значит, подчинен и подотчетен ей. На практике это должно было бы обеспечиваться в той или иной форме значительным влиянием прежде всего парламентской оппозиции на это ведомство. Но этого не было при прошлой власти и тем более нет при нынешней.

Вместе с тем, если к 2010-му отчеты СП об эффективности управления госфинансами могли означать хоть какие-то проблемы для чиновников из-за общественной огласки фактов разбазаривания госсредств (не говоря о кадровых решениях или криминальной ответственности), то после президентских выборов и этот эффект исчез. Счетная палата фактически как воды в рот набрала.

Подобное ощущение особенно усилилось после последней смены руководства. Яркое доказательство - отчет Счетной палаты о выполнении госбюджета за 2012 г., в котором не зафиксировано ни одно значительное нарушение. Так, будто бы с расходованием бюджетных средств в Украине все обстоит благополучно, а злоупотребления, скажем, в сфере госзакупок - это безумные выдумки журналистов, "с потолка" берущих информацию о сомнительных сделках на сотни миллионов и даже миллиарды гривен.

Странно было бы обвинять в "слепоте" среднее и нижнее звенья сотрудников Счетной палаты. В ведомстве работает немало преданных своему делу людей. Здесь вопрос политический. Однако и в таком срезе дело не только и не столько лично в руководителе ведомства Романе Магуте - не очень известном до назначения представителе "востребованной" с недавнего времени "донецкой школы менеджмента". Это в большей мере продукт общей стилистики госуправления, пока характерной для Украины.

То есть ситуация вряд ли принципиально изменилась бы, если бы кресло руководителя СП занял (а этот вариант рассматривался) после отставки с должности премьера Николай Азаров (для которого долгое время это место специально держали) или, не исключено, и "недонецкий" Петр Порошенко.

"Счетная палата потеряла свою независимость. Или, как минимум, у нее очень заметно сузилось поле для маневра. При этом следует отметить, что раньше были замечания относительно обоснованности выводов этого органа", - дипломатично комментирует бывший и.о. министра финансов Игорь Уманский.

В этом контексте можно вспомнить, в частности, события 2009 г., когда СП - умышленно или нет - фактически стала участником информационной войны между Банковой и Грушевского. Причем, что важно, на тот период это ведомство согласно Закону "О внесении изменений в Конституцию Украины" (от 8 декабря 2004 г. №2222-IV) как раз имело возможность контролировать не только расходы, но и доходы бюджета. Эта норма действовала до печально известного решения Конституционного суда, признавшего этот нормативный акт неконституционным. Как следствие, Украина вернулась к "старой" редакции Конституции, а в СП существенно уменьшилась компетенция, ограничившаяся расходами бюджета.

Учитывая очередное переписывание правил игры, хорошо было бы понять, а насколько эффективно СП использовала именно "доходные" полномочия в 2006–2010 гг.? В объяснительной записке к законопроекту №2049 указано, что по итогам 2009-го аудиторы Счетной палаты выявили разного рода нарушений и недостатков (информация самой же СП) при администрировании и взимании доходов госбюджета на 14,7 млрд грн, а в 2010-м - на 21,5 млрд грн.

Суммы, конечно же, привлекают внимание. Однако на практике, опять-таки, трудно сказать, что это дало. Каков сухой остаток? Улучшилась система возмещения НДС? Исчезли переплаты по налогу на прибыль? Налоговики смягчили стиль работы? Кого-то лишили высокой должности?.. "Определенный позитив был разве что с точки зрения информирования общественности. Но на бюджетный процесс влияния фактически не было", - констатирует директор департамента налоговой политики и мониторинга Института бюджета и социально-экономических исследований Артем Рудик.

Хочется, как в Европе, а получится, как всегда?

Законопроект №2049 в парламент поступил от имени В.Януковича, что в некоторой степени могло бы выглядеть странно, учитывая, что глава государства, будучи на практике адептом президентской формы правления, в этом случае инициировал усиление механизмов парламентского контроля над правительством. Тем не менее все становится на свои места, если вспомнить, что раньше такие рекомендации давались со стороны Евросоюза в контексте подготовки к подписанию Соглашения об ассоциации. И сегодня соответствующий документ рассматривается именно как составляющая "европакета". Наконец, аналогичный пункт появился и в Концепции развития системы управления госфинансами, недавно одобренной правительством.

Основная на сегодняшний день интрига - какие именно полномочия получит Счетная палата. Детально это, разумеется, не прописано в новой редакции статьи 98 Конституции, поскольку и не должно было. Однако в соответствующем положении Основного Закона указано, что "организация, полномочия и порядок деятельности Счетной палаты определяются законом". И здесь начинается самое интересное.

Из-за информационного вакуума относительно внесения изменений в Закон "О Счетной палате" и на фоне расцвета коррупции в государстве приходится не исключать риск того, что найдутся желающие закрепить за СП "жирные" полномочия - для проверок не только работы государственных органов, но и непосредственно налогоплательщиков. У которых хлопот с государством и так под завязку.

Как констатирует советник президента Ассоциации налогоплательщиков Анна Белоцерковская, расширенное толкование новой редакции статьи 98 Конституции позволяет предположить повторные проверки правильности начисления и уплаты налогов. "Не должно быть несколько органов, которые будут проверять правильность уплаты налогов на предприятиях. Сейчас это уже делает Миндоходов, "внимания" которого к предпринимателям и так более чем достаточно. Нет логики в том, чтобы за одни и те же нарушения предприятия штрафовали несколько раз разные госструктуры. Кроме того, есть сомнения в кадровом потенциале этого органа для качественного выполнения соответствующей работы", - добавляет председатель комиссии УСПП по вопросам экономической политики Юлия Дроговоз.

При этом исполнительный директор "CASE-Украина" Дмитрий Боярчук склоняется к тому, что СП лучше было бы сосредоточиться на выполнении текущих функций контроля над бюджетными расходами, где есть немало проблем, чем брать на себя дополнительные задачи. "Одна из главных проблем Счетной палаты заключается в том, что выявление нарушений при расходовании госсредств почти не дает никакого результата. Разве общественность информируют об этом? Поэтому лучше инвестировать усилия в продолжение и углубление текущей работы", - констатирует эксперт.

Кроме того, эксперт указывает на непонятность того, чьи интересы будет отстаивать Счетная палата, контролируя доходы бюджета. "Миндоходов и так более чем заинтересовано в выполнении планов доходов, которые ему спускают сверху, и это выливается в яростное давление с его стороны на предприятия. А Счетная палата вряд ли будет стараться отстаивать интересы бизнеса. В чем тогда смысл?" - спрашивает исполнительный директор "CASE-Украина".

Игорь Уманский не исключает, что контроль Счетной палаты над поступлениями в бюджет мог бы быть оправданным, если бы речь шла о мониторинге работы госструктур, а не о проверках еще и предприятий. Это при том, что в любом случае следует обеспечить независимость органа. "Расширение полномочий Счетной палаты позволяет обеспечить комплексный подход к аудиту государственного бюджета в целом", - поддерживает эту же позицию старший научный сотрудник Национального института стратегических исследований Дмитрий Ляпин.

Вместе с тем экс-заместитель министра финансов Александр Савченко убежден, что это может привести к дублированию функций Минфина и Миндоходов, что абсолютно неуместно. "Это в том числе дополнительные административные расходы для государства", - отмечает эксперт. Директор же аналитической группы Da Vinci AG Анатолий Баронин указывает на риск нарушения баланса полномочий и спора между разными госведомствами из-за пересекания зон ответственности. Также не исключен и вариант усиления конфликта между парламентскими силами и правительством.

Поиск баланса

Каким в этом случае может быть оптимальный баланс полномочий Счетной палаты? Эксперты склоняются к тому, что оптимальным было бы, если бы качественные выводы этого органа учитывались при подготовке проекта госбюджета, что позволяло бы избегать установления неадекватно завышенных планов доходов, как это было в 2012 г., есть в 2013-м и, похоже, будет в 2014-м.

"Это могло бы быть чем-то наподобие выводов по аналогии к аудиту отчета НБУ, который подтверждается представителем так называемой большой четверки", - описывает возможную модель А.Рудик.

Развивая эту мысль, А.Баронин ссылается, в частности, на опыт США, где соответствующее учреждение предоставляет ориентиры бюджетных показателей на следующий год на основе аудита предыдущих периодов. "В большинстве европейских стран счетная палата осуществляет предварительный контроль законности финансовых актов правительства и контроль над выполнением государственного бюджета без выполнения функций, традиционно свойственных налоговым органам", - добавляет эксперт.

Реально ли на такую практику надеяться в Украине? Для этого однозначно нужна небутафорская независимость СП, чтобы она действительно могла сказать твердое "нет" и парламенту, и президенту, и правительству, которые хронически заражены вирусом популизма и "рисуют" такие фискальные планы, от которых стонут налогоплательщики (точнее, те из них, кто налоги платит).

Однако надежды на это минимальные. И подпитывает этот настрой анонсированное А.Яценюком намерение руководства парламента... обеспечить представительство оппозиционных фракций в Счетной палате (об этом якобы есть соответствующая договоренность). Ведь это означает, что вряд ли власть отважится предоставить возможность СП адекватно работать.

"Думаю, Счетная палата и в дальнейшем от лица Верховной Рады будет осуществлять контроль над соблюдением законодательства при администрировании и взимании доходов госбюджета, предоставляя выводы соответствующим властным учреждениям, которые будут носить информативный характер", - считает руководитель секретариата Совета предпринимателей при Кабмине Андрей Забловский.

То есть как было, так и будет. Фактически - никак.