ПОЛИТИЧЕСКАЯ АРИФМЕТИКА МЕСТНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ

О селе замолвить бы слово

Бюджетный кодекс стал первым в Украине системным документом, который в основном урегулировал взаимоотношения между разными уровнями власти. Зафиксированная в нем трехуровневая система полномочий соответствует европейским тенденциям и поддерживается абсолютным большинством местных лидеров. А прямые трансферты в областные бюджеты, бюджеты городов и районов почти решили спор между региональными элитами, кто в городе хозяин — всенародно избранный городской голова или назначенный центром руководитель государственной администрации. Осталось, казалось бы, совсем немного: «нырнуть» немного глубже в район и развести средства районного бюджета и бюджетов городов районного значения, сел, поселков.

На концептуальном уровне в этом нет ничего сложного, поскольку Кодекс заложил главные критерии распределения полномочий, а деньги, как известно, следуют за компетенциями. Имеются определенные трудности в технологическом плане: отсутствие достоверной статистики, невозможность с удовлетворительной точностью рассчитать доходную часть бюджетов в связи с налоговыми новшествами. Человеческий фактор также играет свою роль: по украинской бюрократической традиции новый руководитель меняет старые кадры на свои, не всегда, может, и компетентные, зато проверенные. И в Министерстве финансов наблюдается вымывание среднего звена руководителей, имеющих достаточный опыт проведения расчетов и принятия взвешенных решений.

Все эти проблемы могут быть разрешены в самом ближайшем будущем. Законопроекты об урегулировании взаимоотношений на уровне район — город районного значения, поселок, село уже разрабатываются в парламенте. Опыт внедрения пилотных технологий расчета бюджетов на 2003 год показывает, что финансовая и политическая элита всех трех уровней (область, район, город районного значения) готова к установлению правил игры, определенных Кодексом, поскольку противостояние не приносит таких политических и экономических дивидендов, как, например, в клинче губернатор — мэр областного центра. Статистическую базу удастся достаточно урегулировать для того, чтобы Министерство финансов решилось выйти на новый технологический уровень — утверждение трансфертов для бюджетов городов районного значения, поселков и даже сел. Кадровый калейдоскоп в Минфине со временем прекратится, и самые талантливые из вновь назначенных руководителей научатся сводить политические и экономические балансы бюджета.

Но здесь возникает первая концептуальная проблема. Проведение расчетов вплоть до бюджета села в недрах Министерства финансов означало бы принятие им ответственности за весь комплекс вопросов, связанных с финансовой и инфраструктурной достаточностью. И если с финансовой точки зрения эти вопросы еще можно решить путем осуществления трансфертной политики, то выделение денег на предоставление общественных услуг при отсутствии соответствующих бюджетных учреждений вряд ли будет оправданным. Все-таки это распыление средств, столь необходимых самоуправлению. Поэтому создание административно-территориальных единиц со стандартизированной инфраструктурой — необходимое условие для внедрения нормативного метода расчета бюджетов.

Призрак административной реформы

Было бы примитивным считать, что реформа административно-территориального устройства сведется к механическому объединению сел. Финансовый аспект хотя и главный, но далеко не последний. Ведь нельзя сбрасывать со счетов исторические, этнические, религиозные, культурные и пр. особенности территорий. Но финансы как наиболее консервативная изо всех систем организации общества не терпят неоднозначности. Поэтому необходимо разработать четкие и прозрачные критерии формирования административно-территориальных единиц и выяснить, к каким последствиям для бюджета приведет предоставление им соответствующего статуса. Это касается не только сел, но и малых городов, которые в плену собственных амбиций замахнулись на статус городов областного значения, не имея для этого ни соответствующих кадров, ни финансов, ни инфраструктуры. Это касается районов, искусственно создававшихся под «своих людей».

Крупные мегаполисы тоже на пороге получения особого статуса, который, с бюджетной точки зрения, сводится к формуле «город+область». То есть бюджетные нормативы таких городов, как, скажем, Харьков или Одесса, будут рассчитываться как сумма нормативов для областного бюджета и городского. Естественно, областное руководство от этого не в восторге, но объективно все идет к тому, что закон о статусе крупных городов будет принят — в этом заинтересованы как сами города, так и часть проукраински настроенной элиты на печерских холмах. Ведь сращивание регионального капитала с местным административным ресурсом приобрело такие масштабы, что уже стало вопросом национальной безопасности. И самое простое решение давно подсказано древними поколениями правителей: «Разделяй и властвуй».

Свободу регионам!

Существует объективная необходимость в укреплении региональных финансов — районных и областных бюджетов. В Европе давно работает система многоуровневого финансирования инвестиционных проектов в рамках контрактов «государство-регион». Схема довольно проста: государство определяет главные приоритеты, которые оно готово финансировать. В соответствии с этими критериями регион выбирает определенные проекты, а уже город адаптирует их к собственным требованиям: занятость, состояние окружающей среды и т.п. При этом расходы из бюджетов в среднем распределяются так: 50% берет на себя государство, 10% — регион, остальное — город.

В Украине подобная схема пока не сработает. С финансовой точки зрения, несложно предоставить областным и районным бюджетам дополнительные финансовые возможности для осуществления инвестиционной деятельности. Для этого достаточно отнести плату за землю к доходам, не учитываемым при расчете трансфертов, так называемой корзины доходов №2 на сленге финансистов. Цена вопроса невысока: для областных бюджетов — около 500 млн. грн., для районных — вообще до 60 млн. грн. Но все упирается в конституционную норму, не позволяющую областному и районному уровням проводить собственную политику — там нет органа, который может принимать решения под свою ответственность. Советы являются по сути недееспособными, поскольку не имеют собственного исполкома. Все более актуальным становится вопрос о разделении функций исполнительного органа совета и государственной администрации как контролирующего и координирующего органа центральной власти.

Стабильность правил игры

По большому счету, Бюджетный кодекс является лишь предтечей децентрализации местных финансов. Если раньше кровопролитные бои велись по всей системе бюджетной «матрешки»: область против центра, район, город областного значения против области, город районного значения против района, то теперь все зависит от макроэкономических показателей, определяемых правительством. Поэтому у всех областей, городов, районов единственный визави — Минфин, без особых привилегий для конкретных административно-территориальных единиц (вот оно, главное достижение Кодекса!), предлагающий такие параметры местных бюджетов, которые потребуют от государства выделения как можно более низкого трансферта. Для этого используются следующие приемы:

— завышение прогнозируемых показателей местных доходов;

— занижение плановых показателей расходной части местных бюджетов;

— игнорирование требований компенсировать льготы по плате за землю, предоставленные центральной властью;

— недофинансирование социальных программ, например, выплат по ст. 57 Закона Украины «Об образовании»;

— законодательная неопределенность относительно источников финансирования новых социальных обязательств, принимаемых правительством или парламентом в середине года.

Вполне объяснимо желание центра возложить на местные бюджеты выполнение своих обещаний по социальным программам и уменьшить, таким образом, нагрузку на государственный бюджет. Но если при расчете местных бюджетов на 2003 год дефицит ресурса оценивался в 1,6 млрд. грн., то в 2004-м налоговые и зарплатные эксперименты поднимают цену вопроса более чем втрое (свыше 5 млрд.). Только завышение прогноза местных доходов обойдется местным бюджетам почти в 2 млрд. грн. (в 2003 году особых нареканий на Минфин за ошибочные прогнозы доходов не было). И еще неизвестно, какую тактику изберет правительство относительно минимальной заработной платы. Сейчас расчеты расходов местных бюджетов базируются лишь на доплатном механизме до минимальной зарплаты в 237 грн. Но весь предыдущий опыт свидетельствует, что где-то в июне-июле центральная власть в лице то ли Кабинета министров, то ли Президента, то ли Верховной Рады, то ли всех вместе может торжественно провозгласить, что по многочисленным просьбам учителей и врачей восстанавливаются соотношения в заработной плате. Выборы, что ни говори. Естественно, за популизм придется расплачиваться местным бюджетам.

Эти невеселые наблюдения подводят к мысли, что необходимо установить более четкие взаимоотношения между местными и государственным бюджетами, которые будут максимально независимыми от текущей политической конъюнктуры.

Причем такая попытка сделана в проекте нового Бюджетного кодекса, поданного В.Асадчевым, Ю.Костенко и П.Порошенко. Предлагается зафиксировать трансферт из государственного бюджета в местные на уровне 12% от доходов государственного бюджета, причем рост заработной платы также будет отслеживаться. Идея не нова — во Франции, например, размер глобальной дотации выравнивания тоже привязан к доходам государственного бюджета (16,45% от общего объема НДС).

Да и принципы выравнивания, изложенные в законопроекте, заслуживают внимания и перекликаются с нормами бюджетного законодательства многих стран. Идея заключается в ориентации не на расходные нормативы, как это сделано в действующем бюджетном законодательстве, а на доходный потенциал. Поскольку основу местных бюджетов составляет налог на индивидуальные доходы граждан, то следует всемерно поощрять заинтересованность местной власти в создании комфортной среды для обеспеченных жителей. Поэтому предлагаемая в проекте проевропейская система выравнивания, по сути, устанавливает правило, согласно которому самый богатый бюджет в расчете на одного жителя не отличается более чем на 40% от самого бедного, что соответствует принципам гармоничного развития территории.

Правда, данный проект Кодекса пока плохо приспособлен к украинским реалиям. В Польше, где действует похожая система, сначала провели реформу административно-территориального устройства, причем неоднократно, и ввели страховую медицину...

Но даже самые лучшие системы финансового выравнивания не страхуют от абсолютно эклектических законов в стране, где политическая конъюнктура является доминантной в принятии решений. Имеем в виду закон Терехина—Азарова «О налоге на доходы физических лиц», за который его авторов можно заслуженно наградить орденом «Герой России». И вопрос даже не в самой ставке 13%, и даже не в том рвении, с которым мы выполняем статью 13 Договора о дружбе и сотрудничестве с Российской Федерацией. Проблема в очень тревожном симптоме переноса на местные бюджеты всех тех проблем с доходной частью, которые характерны для государственного бюджета.

Новым законом вводится нелепая с социально-экономической точки зрения социальная льгота. Мало того, что она охватывает более 75% населения, мало того, что ее размер нестабилен — с учетом системности построения местных финансов для нас важнее, что сумму этой льготы невозможно просчитать по конкретным городам и районам, не говоря уж о городках и селах. Даже общая цифра существенно отличается. Министерство финансов считает, что потери местных бюджетов от социальной льготы не превысят в 2004 году 993 млн. грн., макроэкономические расчеты в соответствии со статистическими данными занятости и зарплаты населения дают показатель в 1,35 млрд., а расчеты местных финансовых органов поднимают размер потерь до 1,8 млрд. грн. И вообще, если раньше основной головной болью местных бюджетов были непрофинансированные льготы в расходной части бюджета, то теперь получим эту занозу еще и в доходной.

Еще большей миной, которая взорвется в 2005 году, является налоговый кредит. Потери от него не только невозможно просчитать. Коварность этой льготы состоит в неожиданности, неопределенности, непрогнозируемости ее действия. Можно себе представить рост могущества налоговой администрации, которая будет решать дилемму, чьи интересы учитывать — налогоплательщика, который потребует возврата налогового кредита в соответствии со статьей 5 Закона «О налоге на доходы физических лиц», или местного бюджета, которым подобный возврат не предусмотрен. На этом фоне нынешний плач по невозвращенному НДС будет выглядеть детским хныканьем...

Рынок кредитов

Еще не выветрился из памяти муниципальный заем в Одессе в середине 90-х, когда привлеченные под драконовские проценты валютные средства бросили на текущие потребности, ту же выплату заработной платы, что логично привело к дефолту и болезненной процедуре реструктуризации долгов. Сейчас в Бюджетном кодексе зафиксированы рамки осуществления заимствований — только на инвестиционные проекты и в довольно жестких пределах (расходы на обслуживание не должны превышать 10% объема общего фонда бюджета). Внешние же займы разрешены только для городов с населением свыше 800 тыс. чел.

Министерство финансов, готовившее порядок осуществления заимствований, еще больше сузило возможности для выхода на рынок кредитов. Теперь для получения разрешения на заем необходим вывод специализированной фирмы, которая подтвердит высокий кредитный рейтинг. Хотя обычная практика других стран показывает, что получение подобных гарантий — проблема банка, который этот заем предоставляет.

Разумеется, устанавливая жесткие ограничения, государство руководствовалось благородной целью — уберечь муниципальные финансы от злоупотреблений со стороны «ненасытных» банков. Кроме того, были и другие аргументы: хотя местные финансы формально отделены от государственных, рост задолженности бумерангом ударит по возможностям бюджета осуществлять выплаты по социальным программам. А это уже политическая проблема. Поэтому Киев должен не допустить появления подобной задолженности. И, наконец, совершенно экзотический аргумент: государство не желает иметь конкурента на рынке заимствований. Последнее вообще поражает, поскольку наличие у городов хорошей кредитной истории благотворно влияет на рейтинг государства, свидетельствуя о стабильности внутреннего законодательства, опыте управления долгами и высоком уровне управления местными финансами.

Пока можно говорить только о пилотных проектах предоставления займов на долгосрочные инвестиционные проекты по линии международных кредитных учреждений. Причем предпочтение отдается займам не для бюджета, а для коммунальных предприятий под гарантии средств городского и даже государственного бюджетов. Главная трудность при этом — требование со стороны кредитора об установлении и четком выполнении тарифной политики. Естественно, в Украине, где нет устоявшейся практики общественного контроля над соответствием уровня тарифов качеству предоставляемых услуг, сложно говорить о дисциплине оплаты коммунальных благ. То, что в тариф пока не закладывают амортизацию, тоже не способствует снижению кредитных рисков. К тому же нельзя игнорировать политические риски, связанные с правопреемственностью обязательств новоизбранного городского совета. В целом, для финансового управления инвестиционными проектами коммунальных предприятий следует подумать над созданием специализированных финансовых холдингов.

Пока же для уменьшения рисков кредитования местных инвестиционных программ создается Фонд муниципального кредитования, который возьмет на себя роль посредника между кредиторами и городами.

Недвижимость

Года три назад достаточно серьезными были перспективы введения налога на недвижимость. Действительно, данный налог является наиболее органичным для местных бюджетов. Недвижимость невозможно перевести на оффшор. Постоянная угроза принудительного отчуждения за неуплату налога на недвижимость очень оживит капитал и будет способствовать его детенизации. Возникают перспективы разрешения проблемы «умерших сел» и хронических долгостроев. Наконец, в цивилизованном мире этот налог является наиболее стабильной базой местных финансов.

Но со временем призывы к немедленному обложению недвижимости налогом начали стихать. Только риэлтеры и БТИ, кровно заинтересованные в своем куске пирога от оценки недвижимости, еще подают голос.

Есть несколько причин такого спада интереса:

— серьезный капитал не готов легализировать недвижимость до проведения президентских выборов;

— существует сопротивление руководителей крупных государственных предприятий, имеющих много пустующих территорий;

— средний класс еще не набрал достаточного веса, чтобы требовать у руководства городов создания соответствующей урбанистической ауры, которое невозможно без значительного увеличения объема расходов из бюджета. Да к тому же слишком малый процент гастарбайтеров вернулся из Европы с новым пониманием того, какой должна быть нормальная среда обитания;

— местная элита (прежде всего, депутаты местных советов) еще не созрела для того, чтобы брать на себя ответственность за непопулярные меры по введению налога, изменению ставок и т.п.;

— местные финансисты еще не поверили в серьезность намерений государства не выполнять свои обязательства по социальным программам за счет местных бюджетов, поэтому не спешат «засвечивать» потенциал доходов по налогу на недвижимость;

— киевская элита, прежде всего народные депутаты, еще не просыпается каждое утро с мыслью «никаких льгот по налогам, особенно по местным, особенно по недвижимости».

Последнее кажется особо актуальным, поскольку в законопроекте о налоге на недвижимость, находящемся на рассмотрении в Верховной Раде, из чисто популистских соображений предлагается путем предоставления льгот вывести из-под налогообложения более 95% недвижимости. Естественно, такой законопроект не встретит поддержки у представителей местного самоуправления.

Есть и сугубо технические проблемы. Так, не разработана четкая система стандартизированного электронного учета не только зданий, но и земли. Практически ни в одном городе нет пока в полном объеме геоинформационной системы кадастра, созданного по европейским стандартам. А если нет инвентаризации земли, то к чему тогда говорить о недвижимости? Очевидно, что при отсутствии отечественного образца сложно говорить о какой-либо методологии проведения инвентаризации, которую можно было бы определить в качестве стандарта. А точность и достоверность данных здесь должны быть очень высокими, иначе после введения налога на недвижимость суды будут завалены исками по поводу неправильности его расчета.

Но идею введения налога на недвижимость не следует упускать из виду.

Имеются первые симптомы того, что это все же случится. Иначе как объяснить отчаянную борьбу между Министерством юстиции и Государственным комитетом по земельным ресурсам за право вести регистрацию недвижимости?

Начинают появляться и легализованные нувориши, желающие видеть недвижимость зарегистрированной на себя, а не на подставных лиц. Налог на недвижимость, с одной стороны, будет означать появление определенного налогового давления на них, с другой — предоставит гарантии правовой защиты этой недвижимости. Другой симптом — в бюджете на 2003 год Верховная Рада наполовину сократила льготы по плате за землю для ряда ведомственных санаториев, баз отдыха. Эта тенденция может оказаться устойчивой; не исключено, что государственный бюджет все же начнет платить местным компенсации за эти льготы.

Чего ждут от элиты

Разумеется, сделано пока мало, чтобы местное самоуправление безоговорочно поддержало нововведения центральной власти. Необходимы дополнительные аргументы, которые свидетельствовали бы, что к самоуправлению начали относиться с уважением.

Первым шагом могла бы стать отмена катастрофической для местных бюджетов социальной льготы по налогу на доходы физических лиц. Если это произойдет путем внесения соответствующих законодательных изменений во время принятия закона о государственном бюджете на 2004 год, когда налог еще не действует, мы увидим первый симптом «отрезвления» центральной элиты. Отмена налогового кредита по тому же налогу станет проявлением политической дальновидности государственных мужей.

Еще один феномен, который просигнализирует об усилении роли политиков, способных мыслить по-государственному, — внедрение системы формализованных публичных консультаций между государством и местным самоуправлением по всему спектру вопросов организации общественной жизни. Ведь Бюджетный кодекс готовился именно таким образом и объективно оказался намного лучше аналогичных законов наших соседей, которых мы упорно стремимся копировать.