ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОГО НЕДОВОЛЬСТВА

В этом году недовольство местных властей новым бюджетным процессом началось сразу после принятия Верховной Радой во втором чтении проекта Бюджетного кодекса страны. Началось дружно. Мэры городов во весь голос заявили о своей позиции этим летом в Ильичевске, где по традиции в третий раз заседала Ассоциация городов Украины. Несмотря на то, что в целом это столь почтенное собрание одобрило Бюджетный кодекс, на основе которого и формируется бюджет на 2001 год, ряд городов считают новую бюджетную политику государства неприемлемой. Особенно теперь, когда они получили представленные Киевом расчетные показатели межбюджетных трансфертов и объемов местных бюджетов и стало более отчетливо видно, кто на что может рассчитывать.

Надо сказать, эта ясность привела города в еще большее возбуждение. Особенно показателен в этом плане Ильичевск. Хотя его пример в масштабах страны не столь типичен, он дает возможность ознакомиться с некоторыми особенностями реформирования межбюджетных отношений и понять, что представляют собой старания правительства по созданию базы для самодостаточных и самостоятельных местных бюджетов. Более того, руководство этого города намерено не сидеть сложа руки, а воевать с Минфином. Ибо теперь, как известно, не область, а Киев формирует бюджеты городов и районов, определяя, кому и сколько требуется на жизнь. Так вот, Ильичевск столько теряет, что готов отстаивать права местного самоуправления до конца.

ПУСТЬ ГОСУДАРСТВО ТОЖЕ ОТВЕЧАЕТ

Портовый городок с населением 64 тысячи человек, живший до сих пор, можно сказать, припеваючи, с каждым годом приумножая доходы и свою казну, согласно новым расчетам Минфина, в будущем году получит бюджет в 2,5 раза меньший, чем он имел в 1999-м. Минфин посчитал, что для выполнения делегированных государством полномочий и его собственных Ильичевску хватит и 9 млн. 748 тыс. гривен, хотя в прошлом году его бюджет по факту выполнения составлял порядка 25 млн. гривен, а в этом году ожидается на уровне 20 млн. Сие означает, как нетрудно догадаться, завал по всем расходным статьям. Особенно общипанными будут расходы на управленческий аппарат: их городу собираются урезать с 1 млн. 400 тыс. гривен до 400 тыс. Как пояснил начальник городского финуправления Евгений Корниенко, в следующем году не на что будет содержать аппараты сельских советов, которые не имеют своей доходной базы. (Три села административно подчинены Ильичевску.) Ведь деньги государство выделяет только под делегированные полномочия, а у сельских советов таковых нет. «По логике Минфина, им не положено ни копейки, — говорит г-н Корниенко. — Но если государство считает, что аппарат раздут, пусть тогда пересмотрит и предложит новую систему — как обойтись без сельских советов, отделов субсидий и других. А мы не можем до таких размеров его сократить».

До предела урезаются и расходы на культуру — вместо необходимых (по расчету горфинуправления) 922 тыс. выделяют 175 тыс., на спорт и физкультуру вместо 260 тыс. гривен — всего 41 тыс., на молодежные программы вместо 200 тыс. — 10 тыс. По словам Корниенко, методика Минфина, по которой производились расчеты, не учитывает даже минимальных потребностей и реального состояния дел на местах. «Откуда это все взято, непонятно, — говорит он. — Финансирование культуры из расчета на одного человека независимо от того, городское это население или сельское, проживает на юге или севере и какая при этом структура расходов, в корне неверно. Хотя кое-какие поправочные коэффициенты введены для горных районов, этого все равно недостаточно. Более того, нормативы бюджетной обеспеченности на одного ученика, жителя, из которых исходили работники министерства, никем не узаконены, нет даже их перечня, нет отработанной методологии».

А посему руководство Ильичевска считает, что ответственность за объективность данных расчетов и за рост задолженности в рамках делегированных полномочий должны нести не только местные органы власти, но и государство, которое уверяет, что выделенных средств городу будет достаточно. Конечно, проще простого сказать: вот вам годовой паек и как хотите, так его и делите. А как делить?

Но самое обидное для Ильичевска заключается в том, что Минфин подсчитал, что его доходы (корзина местных налогов, оставленных городам для выполнения ими делегированных полномочий) превышают расходы на 17,6 млн. гривен. И поэтому эта сумма как излишек у него изымается в госказну для выравнивания местных бюджетов. Для сравнения, у Одессы изымается 113 млн. гривен, у Южного — 11,3 млн. Всего по области — около 150 млн.

Следует заметить, что Ильичевск, согласно введенному индексу относительной налогоспособности, находится на третьем месте в Украине среди всех городов областного значения. У него на душу населения приходится 390 гривен закрепленных налогов. А на первом месте город Южный — у него 602 гривни. На втором — Киев (412 грн.), на четвертом — Ждановка, на пятом — Славутич. Одесса — на 16-м месте (227 грн.) Надо сказать, что эта налогоспособность включает только закрепленные доходы городов. Это подоходный налог, налог на землю, торговый патент, государственная пошлина, плата за регистрацию некоторых видов предпринимательской деятельности и другие — всего девять позиций. Согласно проекту Бюджетного кодекса, это и есть так называемая корзина доходов местных бюджетов для выполнения ими делегированных полномочий, которую государство основательно потрусило у городов-доноров. По Ильичевску эта корзина составляет 25 млн. гривен.

Вместе с тем, коэффициенты налогоспособности, как считают руководители города, — это не только инструменты планирования корзины доходов. Это показатели товарности и уровня развития цивилизованных рыночных отношений. Низкий уровень означает не столько упадок экономики, сколько неуправляемость, натурализацию и тенизацию. Поэтому, с их точки зрения, коэффициентам следует придать статус стимулирующих инструментов для наращивания налоговых ресурсов путем экономического развития территорий. Пропорционально росту этих коэффициентов должна увеличиваться бюджетная обеспеченность населения. Иными словами, чем больше город собирает доходов, тем выше должны быть его расходы, а не наоборот. Пока что ему урезали деньги даже на самое необходимое. Хотя при этом Минфином по-прежнему декларируется бюджет развития, но способы его расчетов в Кодексе не прописаны, что указывает на отсутствие связи между бюджетом и планом социально-экономического развития.

Проще уравнять всех в нищете, чем вытащить из нее

Словом, руководство Ильичевска считает, что если их предложения учтены не будут, то новый механизм расчетов, являющийся распределительным, приведет к упадку городов и к своеобразной тенизации финансовых отношений по вертикали. Поскольку Бюджетный кодекс, нацеливающий на выравнивание бюджетов городов и районов, а не уровней их экономического развития, не создает для этого стимулов. «Если раньше мы знали, какой процент подоходного налога и налога на землю остается в городе, и были заинтересованы в их наращивании, то теперь нет, — поясняет Корниенко. — Киев считает, что нам положено 9 млн., и не важно, сколько мы при этом зарабатываем. Так, вслед за НДС, налогом на прибыль и акцизным сбором он прибирает к рукам все финансовые ресурсы города, за исключением местных налогов и сборов, но они в нашем бюджете составляют всего лишь 5—7%. Забирает даже налог на прибыль предприятий коммунальной собственности, что вовсе понять невозможно».

Конечно, Ильичевск по сравнению с другими городами Украины, где нет развитой промышленности, жил намного лучше. Бюджетных средств на душу населения у него было в два раза больше, чем в среднем по стране. Город даже выделял их на бесплатное зубопротезирование для пенсионеров, на приобретение бесплатных лекарств для льготных категорий. Учителя и медики не знали, что такое задолженность по зарплате. Теперь же у него хотят забрать так называемые «излишки» и распределить их между другими.

Однако в Ильичевске считают, что необходимо создавать систему поощрения, а не систему уравниловки. Которая уровняет всех в нищете. Здесь не скрывают, что все может закончиться тем, что город начнет прятать свои доходы в тень. Ведь трудно смириться с тем, что, имея в кармане деньги, ты вынужден ходить без штанов. Ильичевску необходимо достроить школу в с.Малая Долина, профинансировать работы по водопонижению в с.Александровка, завершить реконструкцию канализационной насосной станции. И это то, что ждать больше не может.

Нельзя останавливать поезд на ходу

Конечно, «бороться» с Минфином собирается не только этот портовый городок на Одесщине. Недавно бюджетный вопрос рассматривался на коллегии в Одесской облгосадминистрации. И было решено в срочном порядке направить свои возражения в Кабмин, Верховную Раду и администрацию Президента. Область считает, что подобное бюджетное реформирование может нанести вред системе государственного управления в целом.

Сама область, конечно, недовольна прежде всего тем, что исключается из бюджетного процесса. И не может согласиться, что у нее забирают право распоряжаться финансовыми ресурсами, но сохраняют ответственность за положение дел на данной территории. Ведь при этом автоматически понижается роль областного уровня государственного управления. Если речь идет о конкретных экономических решениях, то, по мнению областных властей, Минфин должен пересмотреть некоторые свои подходы при формировании бюджета на 2001-й. И прежде всего формулу, по которой рассчитываются местные бюджеты. На примере Одесской области видно, что 16 сельским районам Минфин неправильно рассчитал доходы, они завышены, поскольку данная формула учитывает почему- то списанные долги предприятий.

Словом, бюджетная революция приведет не к выравниванию бюджетов, а к тому, что одни территории выиграют, не приложив к этому ни малейших усилий, а другие — сильно пострадают, считает начальник областного финуправления Григорий Поддубный. Доходы, к примеру, города Южного урезаются в четыре раза. «Но нельзя на ходу останавливать поезд, — говорит г-н Поддубный. — Нам в Минфине поясняют, что это реформа, и она, естественно, допускает неувязки, но в течение одного-двух лет, дескать, все утрясется. Но если в результате этой утряски пострадают несколько городов и районов, то кто от этого выиграет?»