Госдолг требует профессионализма. Как превратить государственные заимствования из бюджетного бремени в двигатель экономического прогресса

Сегодня 40% доходов граждан прямо или опосредованно тратятся на энергоносители. Сюда входят тепло, электричество, горячая вода, их доля в производстве различных товаров и т.д. С другой стороны, до потребителя доходит лишь одна калория из трех, содержащихся в сжигаемом топливе. Виной тому — устаревшие котлы теплоцентралей, а также огромные потери при транспортировке тепла и в самих жилищах. В последние годы на содержание и ремонт теплосетей в среднем выделяется только одна гривня из двадцати необходимых. На коренную реконструкцию коммунальных теплосетей у страны нет средств.

Конечно, Европа, которая уже «проходила» энергетический кризис в начале 70-х и затем реализовала программу массового внедрения энергосберегающих технологий, готова нам их на это одолжить. Как, спросите вы, Украина, изнемогающая под бременем внешнего долга, должна одолжить еще миллиарды долларов? Народный депутат, председатель парламентского подкомитета по вопросам государственного долга Владимир МАЙСТРИШИН считает, что если заимствовать с умом, то можно увеличить госдолг в несколько раз и одновременно существенно уменьшить затраты на его обслуживание.

— Для реконструкции коммунальной сферы нужны кредиты сроком на 10—12 лет и объемом в несколько миллиардов долларов, — говорит Владимир Майстришин. — Однако если взять деньги у коммерческих банков, то их обслуживание увеличит тарифы на коммунальные услуги. Другое дело, если дать коммунальной сфере возможность получить дешевые и долгосрочные кредиты у международных финансовых учреждений в счет государственного долга. Сегодня вполне реально одолжить средства с условием отсрочки их погашения на три года — как раз на период реконструкции. А потом возвращать их из сумм, которые будут экономиться за счет энергосбережения.

— То есть вы предлагаете увеличить и без того малоподъемный для страны государственный долг?

— Государственный долг не так страшен, как его малюют. Сегодня в стране увеличивается ВВП. Темпы его роста превышают темпы роста государственного долга. Наблюдается также снижение доли государственного долга в ВВП. Если в 2003 году она составляла 29%, то в текущем — уже 25%, а в следующем году эта цифра должна снизиться до 21%.

Сегодня в Украине проводится политика неувеличения самого долга. Это нормальная государственническая позиция. Однако никто не работает над уменьшением расходов на обслуживание долга! А ведь именно показатель доли обслуживания госдолга в расходной части бюджета и является важнейшим. Расходы на государственный долг по отношению к доходной части бюджета составили в 2003 году 23%, в 2004-м — 21, в 2005 году планируются в размере 18,5%. Тем не менее существует множество механизмов, которые могут помочь их снизить, уменьшить долговое давление на государственный бюджет.

— Например?

— Сегодня в общем портфеле госдолга есть старые кредиты, взятые под 14, и даже под 16%. Тогда как суверенный рейтинг Украины позволил ей сделать последние заимствования под 6,43% (это действительно заслуга нынешнего правительства и оценка стабильного роста нашей экономики). Любой коммерсант понимает, что есть возможность одолжить средства под 6,43% и отдать из этих денег все кредиты, взятые под 14—16%. Это называется замещением. Тот же коммерсант уволил бы своего финансового директора, если бы при таких возможностях у него в портфеле сохранялись дорогие кредиты.

Однако все это просто только на словах. Например, можно точно спрогнозировать, что такая операция в отношении отдельно взятых кредитов приведет к недовольству остальных кредиторов: они спросят, почему был досрочно погашен именно этот кредит, а не долги перед ними. Такие же вопросы могут возникнуть и у нашей прокуратуры.

Есть еще один интересный механизм досрочного погашения. На счетах Госказначейства без движения месяцами лежат огромные средства — на сегодня декларируется сумма в 12 млрд. грн. Оттуда вполне можно было бы осуществлять краткосрочные заимствования на досрочный возврат кредитов в ходе их замещения. А через два-три месяца возвращать туда средства за счет новых, более дешевых заимствований…

— Что же нужно, чтобы эти механизмы заработали?

— Закон. Все подобные механизмы должны работать не в режиме ручного управления, а быть прописаны в законе о государственном долге. На сегодня такое законодательство в Украине, к сожалению, отсутствует. А проблем оно могло бы решить много.

Закон также должен определять, кто будет заниматься операциями с государственным долгом. Сегодня на это уполномочен соответствующий департамент Министерства финансов. Однако об эффективности его работы в этом направлении судить трудно. Потому что не определены конкретные критерии этой эффективности. Кстати, в различных странах операциями по удешевлению долговых позиций чаще всего занимаются специализированные агентства по управлению государственным долгом — при министерствах финансов, но самостоятельные.

— Каковы же могут быть критерии оценки эффективности таких операций?

— Для примера: на охрану здоровья в нашей стране выделяется около 2,6 млрд. грн. в год. А на обслуживание государственного долга — 13 млрд. грн. Так вот, главным критерием эффективности операций с госдолгом должно стать удешевление его обслуживания, например, на пятьсот миллионов гривен в год. То есть конкретная экономия для государственного бюджета. Причем не только в рамках одного года. Должен существовать, по крайней мере, десятилетний план уменьшения долговых обязательств, опирающийся на существующий график платежей.

Например, согласно условиям реструктуризации внешнего долга Украины, с 2000 по 2002 год страна была освобождена от платежей по госдолгу. Однако начиная с 2003 года и до 2012-го придется каждый год выплачивать равные части основного долга, а также проценты по всему долгу. И нужно непременно отметить, что Украина выполняет взятые на себя обязательства. В результате 2005—2006 годы являются пиковыми по финансовой нагрузке по обслуживанию госдолга.

— А тут еще ваши предложения по увеличению долговых обязательств для реконструкции коммунального хозяйства…

— Главной цифрой, которая прописана в государственном бюджете, должен быть не абсолютный размер ежегодных выплат, а норматив бюджетных отчислений на обслуживание государственного долга. То есть предельный процент расходной части бюджета, направляемый на обслуживание долга. Сегодня у нас такого норматива нет. Мы уже говорили, что на эти цели направляется 23—21% расходов бюджета. Однако эта цифра определяется не законом, а складывающейся ситуацией на рынке обязательств.

К примеру, сегодня в США отношение долга к их ВНП огромно — 80%. Однако там есть законодательно ограниченная норма: на обслуживание этого долга должно направляться не более 10% расходов государственного бюджета. В России эта норма установлена на уровне 15%.

Если предложить подобный подход чиновникам Министерства финансов, они ответят: как мы можем ограничить норму обслуживания, если завтра у нас пиковые нагрузки? Однако сделали ли они все возможное, чтобы пика не было? Неизвестно. Но пока нет такой нормы, нет и критерия оценки эффективной работы. Нет стимула проводить замещения, реструктуризацию. Нет стимула разрабатывать стратегическую программу государственных заимствований, в которой будет расписано по годам, когда, сколько берется и когда, сколько отдается.

Еще один момент. Сегодня руководитель коммерческого банка, работающий с оборотом 10—15 млрд. грн., получает зарплату 20—25 тыс. долл. Ведь если зарплата будет низкой, то не нанять на работу профессионала высокого класса, — и это может привести к гораздо большим потерям для хозяев банка. А чиновник в департаменте госдолга Минфина, работающий с оборотом 23 млрд. грн., получает 900 грн. зарплаты… Кстати, когда несколько лет назад в Ирландии было создано агентство по управлению госдолгом, у тамошнего Минфина была проблема, как засекретить зарплаты его сотрудников.

Зарабатывать можно даже на самом факте заимствований! Сегодня департамент государственного долга России за три-четыре месяца до выпуска своих облигаций продает право первоначального их размещения за 1—2% от стоимости. То есть при размещении облигаций на 200 млн. долл. их Минфин получает дополнительный доход в 2—4 млн. У нас же существует дисконт на уровне 1—2%, то есть государство доплачивает 2—4 млн. долл. тем, кто возьмется размещать эти облигации. Это при том, что некоторые котировки наших облигаций находятся примерно на уровне 102—104% от их стоимости, и даже при покупке права их размещения за 1—2% оператор мог бы столько же заработать на их продаже!

— Какие еще задачи должен решить закон о госдолге?

— Главное — законодательно ограничить расходы госбюджета на обслуживание долга. Второе — уполномочить на операции с госдолгом конкретное учреждение. Я считаю, что это должно быть агентство, есть мнения, что хватит и департамента Минфина. Но главное, чтобы у него был стимул шевелиться. Ну и прописать механизмы, которые позволили бы Минфину оперативно управлять государственным долгом.

Среди этих механизмов — уже упомянутое замещение, а также использование средств единого казначейского счета. Однако для удешевления позиций государственного долга есть еще немало резервов.

Например, государство владеет небольшими пакетами во многих уже приватизированных предприятиях — по 10—15%. Особой прибыли они, как правило, не приносят, стратегического значения также не имеют. Вполне можно было бы погасить часть госдолга ими.

Мы сегодня провели пенсионную реформу и открыли возможности для создания негосударственных пенсионных фондов. А ведь средства пенсионных фондов — это самые длинные и дешевые деньги в мире. Их также нужно использовать в государственных заимствованиях.

Ну и наконец, резервом является само повышение рейтинга страны, что приведет к удешевлению заимствований. Есть даже расчеты, сколько стоит наша политическая нестабильность. Это разница между стоимостью обслуживания долга при нашем нынешнем рейтинге и, например, при рейтинге на одну ступень выше.

— Да уж, чего не сделаешь ради реконструкции коммунального хозяйства и развития энергосбережения…

— Дело не только в энергосбережении. Если мы сегодня примем закон о государственном долге и запустим механизмы его удешевления, мы сможем создать условия для привлечения выгодных кредитов и направления средств на стратегические цели. Главное — разделить заимствования, идущие на покрытие недостающих доходов (проедание), и корпоративные кредиты под инновационные проекты, которые за свои средства реализовать не под силу. Это и уже упомянутая реконструкция коммунального хозяйства. И массовое внедрение энергосберегающих технологий на производстве. И развитие малой и альтернативной энергетики. И реконструкция дорожного хозяйства…

Мы привыкли бояться государственного долга. А в развитых странах — это мощный инструмент инвестирования в экономику. Вот только обращаться с ним надо грамотно. И по закону.