Декларации и реалии бюджетной децентрализации

или Каковы на самом деле финансовые полномочия местной власти

Настоящая децентрализация власти так и не состоялась. Государство расширило источники доходов местных общин, но совсем забыло о том, что начинать следовало с определения функций и полномочий местного самоуправления. А значит, де-юре финансово независимые регионы де-факто стали еще больше зависеть от субвенций из государственного бюджета. Сейчас Украина проводит децентрализацию без децентрализации, фактически ограничивая в возможностях местные органы власти.

При этом развитие Украины как независимого государства с европейскими ценностями требует формирования эффективного местного самоуправления на основе децентрализации власти. Местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления (ОМС) в пределах закона осуществлять регулирование и управление существенной долей общественных дел под собственную ответственность и в интересах местного населения.

Роль местных органов власти можно оценить по показателям доходов и расходов местных бюджетов и по степени самостоятельности ОМС в вопросах их формирования и использования. Украина в 2010–2014 гг. по объему расходов местных бюджетов (среднегодовой показатель достигает 14,5% ВВП) занимала самую высокую позицию среди постсоциалистических стран Европы, а по их доле в расходах сектора общего государственного управления - немного более низкую только по сравнению с Польшей (рис. 1).

Если в постсоциалистических странах ЕС наблюдалась тенденция к росту доли собственных доходов местных бюджетов (Словения, Эстония - 62%, Чехия - 73) и уменьшение трансфертов из центрального бюджета (их доля в большинстве стран не превышает 50%), то в Украине доля собственных доходов непрерывно уменьшалась (с 56,5% в 2005 г. до 43,6% сегодня), а трансферты превратились в главный источник поступлений в местные бюджеты (52–56%), что означает рост финансовой зависимости ОМС от центра.

Положения европейских документов последних лет предусматривают повышение роли региональных и местных органов власти (на основе развития современных институтов децентрализованного управления) с тем, чтобы создать условия как для развития региональной политики по стандартам ЕС, так и для успешного применения новых механизмов консолидации государственных финансов. Децентрализация власти в странах ЕС, наряду с упорядочением взаимоотношений между политическими и административными структурами, включает процессы бюджетной децентрализации. Главной целью указанных процессов является формирование многоуровневых бюджетных систем, позволяющих лучше обеспечивать население местными общественными благами и услугами. То есть благами, потребность в которых может иметь территориальные отличия, а потребление - пространственные ограничения. Результаты таких процессов, как свидетельствует международный опыт, зависят от форм децентрализации и механизмов, которые регулируют их использование и, в конечном итоге, определяют реальную самостоятельность ОМС.

В процессе децентрализации осуществляется перераспределение полномочий (прав и обязанностей) или между органами власти одного уровня (горизонтальная децентрализация), или между центральной и местной властями (вертикальная децентрализация). Вертикальная децентрализация может происходить в рассмотренных ниже основных формах.

Деконцентрация -это перераспределение полномочий между центральными органами власти или передача административных функций территориальным подразделениям центральных органов власти. Такое перераспределение изменяет процедуры управления, но не обеспечивает развития демократии. Деконцентрация обычно рассматривается как первый шаг в направлении децентрализации власти.

Делегирование - это поручение местным органам власти исполнять отдельные полномочия центральной власти, что обеспечивает им некоторую административную и финансовую самостоятельность, но сохраняет зависимость от центра, который имеет право отменять местные решения.

Деволюция - наиболее развитая форма децентрализации, когда определенные функции и полномочия относительно общественных дел местного значения законодательно закрепляются за органами местного самоуправления, получающими право принимать собственные решения и выполнять их под собственную ответственность, независимо от центральных органов власти.

Как это начиналось в странах ЕС

Реформирование местного самоуправления в Германии еще в середине 1960-х годов начиналось с работы экспертной комиссии, которая должна была решить следующие задачи - обосновать функции местных органов власти в современном обществе и размеры территориальных общин для их эффективного исполнения (по площади и количеству населения). Комиссия разработала две модели таких общин, одна - для сельских общин (количество населения 8 тыс. чел., минимальное - 5 тыс.), вторая - для районов с высокой плотностью населения, где оптимальное количество жителей общины составляло 30 тыс., а на местные органы власти возлагалось исполнение дополнительных функций.

Проведению реформ в Дании и Норвегии также предшествовала робота комиссий, определивших размер экономически жизнеспособных общин. Для Норвегии он составлял 2,5–3 тыс. жителей, для Дании - 5–6 тыс.

В Польше в 1999 г. процессы децентрализации власти начались с передачи расходных полномочий от центральных местным органам власти (воеводств, округов, муниципалитетов). Полномочия местных органов власти были разделены на собственные функции и полномочия, делегированные государственными администрациями (по договоренности сторон). Согласно польскому законодательству, тот, кто делегирует полномочия, должен обеспечивать полное их финансирование, а в случае нарушения сроков финансирования взимается пеня в таком же размере, как по налоговой задолженности.

Как это происходит в Украине?

В Украине очередной этап практического реформирования местного самоуправление был начат с внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Украины в конце 2014 г., согласно которым местные бюджеты сел, поселков и городов районного значения остались без основных доходов (без налога на доходы физических лиц и налога на землю), а обязательные расходные полномочия соответствующих органов местного самоуправления были ограничены содержанием органов местного самоуправления (статья 88 БКУ).

Первым шагом формирования состоятельных территориальных общин (согласно методике, утвержденной правительством) является определение потенциальных административных центров таких общин, а не функций органов местного самоуправления. По официальным заявлениям руководителей Минфина и Минрегиона, перераспределение доходов между государственным и местными бюджетами и передача ряда объектов и мер на финансирование из местных бюджетов стали важными шагами в направлении бюджетной децентрализации.

Чтобы оценить реальную картину того, стали ли эти меры шагами в направлении повышения роли ОМС в бюджетной сфере, рассмотрим, как изменились показатели бюджетной децентрализации в Украине (рис. 2).

Как можно наглядно увидеть, в 2015 г. наблюдается ухудшение показателей бюджетной децентрализации как по доходам, так и по расходам. Коэффициент децентрализации расходов по итогам девяти месяцев 2015 г. уменьшился до 40,6% (годовой план - 40,5%) по сравнению с 42,8 % в среднем за 2010–2014 г., а модифицированный коэффициент децентрализации расходов - до 43,9% (по факту за девять месяцев и по годовому плану) по сравнению с 44,3% в предыдущие годы, хотя на финансирование из местных бюджетов
переданы дополнительно 638 объектов и мероприятий образования, культуры, здравоохранения и физической культуры и спорта.

Несмотря на увеличение налоговых полномочий местных органов власти, коэффициент децентрализации налоговых поступлений составлял 19,3% (за девять месяцев 2015 г., годовой план - около 17%), тогда как в среднем за 2010–2014 гг. - 24,8%.

В местных бюджетах Украины в 2015 г. основная часть доходов приходится на субвенции из государственного бюджета, то есть средства, которые предоставляются на определенную цель и должны использоваться в порядке, определенном органом, принявшим решение об их предоставлении. Итак, коэффициент финансовой зависимости местных бюджетов увеличился до 55,0% (за девять месяцев 2015 г., годовой план - 62,0%), тогда как в среднем за 2010–2014 гг. составлял 25,7%. Объем субвенций (как доля ВВП) вырос в три раза - с 3% ВВП в 2010 г. до 9% в 2015 г.

Местные органы власти провозглашены самостоятельными при формировании своих бюджетов, однако в структуре их расходов значительную часть (около 63%) составляют расходы на здравоохранение, образование, социальную защиту и социальное обеспечение населения, которые финансируются за счет субвенций, то есть фактически определяются решениями центральных органов власти (рис. 3). Высокая доля субвенций в расходах местных бюджетов свидетельствует о том, что их распределение между государственным и местными бюджетами требует пересмотра. Кстати, в местных бюджетах постсоциалистических стран Европы доля расходов на здравоохранение и социальное обеспечение населения вдвое ниже, чем в Украине.

Следует также обратить внимание на тот факт, что по итогам девяти месяцев 2015 г. доходы местных бюджетов превышают расходы на 24 млрд грн, то есть "временно неиспользованные средства" составляют свыше 13% фактических расходов местных бюджетов (рис. 4).

В открытом доступе нет информации о причинах такого явления. Однако подобная ситуация свидетельствует об отсутствии настоящей децентрализации власти и является дополнительным аргументом в пользу того, что расширение доходных источников может осуществляться после решения первоочередных задач - определения функций и полномочий ОМС.

Проблемные аспекты определения полномочий ОМС

Закон "О местном самоуправлении в Украине" не дает четкого определения собственных и делегированных полномочий ОМС, во многих случаях сложно установить их отличие. Так, обеспечение получения несовершеннолетними полного общего среднего образования, организация материально-технического и финансового обеспечения учебных заведений, здравоохранения, которые принадлежат территориальным общинам или переданы им, законом отнесены к собственным полномочиям исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов, тогда как обеспечение доступности и бесплатности образования, здравоохранения в пределах предоставленных полномочий на соответствующей территории и обеспечение развития всех видов образования и медицинского обслуживания - к делегированным (ст. 32). Считается, что образовательная и медицинская субвенции предоставляются на выполнение соответствующих делегированных полномочий, но они могут использоваться только для финансирования текущих расходов, хотя понятно, что без капитальных расходов невозможно обеспечить развитие ни образования, ни здравоохранения.

Бюджетный кодекс Украины (ст. 89) определяет перечень расходов, осуществляемых из бюджетов городов областного значения, районных бюджетов, бюджетов объединенных территориальных общин. При этом некоторые расходы из этого перечня определяются министерствами образования и здравоохранения (расходы за счет образовательной и медицинской субвенций), другие, очевидно, на усмотрение местной власти. Итак, Бюджетный кодекс Украины не устанавливает четкой ответственности за осуществление расходных полномочий в сферах образования, здравоохранения и т.п.

В условиях, когда в стране только формируется гражданское общество, именно четкое межбюджетное распределение полномочий (прав и обязанностей), в т.ч. по оказанию бюджетных услуг и финансирования соответствующих расходов, является ключевой предпосылкой создания эффективной многоуровневой бюджетной системы.

Существующие проблемы правового регулирования распределения расходов между государственным и местными бюджетами, даже после внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Украины (относительно реформы межбюджетных отношений), приводят к безответственному отношению местных органов власти к обеспечению населения местными общественными благами и услугами (то, что в этой сфере существует множество проблем, всем хорошо известно).

Как свидетельствует опыт стран ЕС, децентрализация управления - это, прежде всего, создание системы общей ответственности органов власти всех уровней: общенационального, регионального и местного. Успех децентрализации и использование ее преимуществ зависят от выполнения определенных условий, самыми важными из которых, в частности, являются следующие:

- наделение местных органов власти полномочиями, которые позволят им реагировать на изменения спроса населения на местные общественные блага и услуги;

- распределение полномочий (прав и ответственности) между центральными и местными органами власти, исключающее их дублирование, учитывая, что предоставление прав без ответственности создает условия для коррупции и неэффективного использования бюджетных средств;

- обеспечение прозрачности решений и деятельности местной власти и ее подотчетности населению.

Пока в Украине ни одно из этих условий не выполняется, и это дискредитирует саму идею бюджетной децентрализации. Произошло перераспределение полномочий между центральными органами власти - Министерством финансов и министерствами образования и здравоохранения, то есть процессы горизонтальной децентрализации. Что же касается вертикальной децентрализации, то ни один из показателей не свидетельствует об увеличении полномочий ОМС.

Реализованные подходы к реформированию межбюджетных отношений фактически сохраняют высокую централизацию бюджетных решений. Сейчас это может быть оправдано необходимостью финансирования военных расходов. В таких условиях местные органы власти должны отвечать за решение ограниченного круга вопросов. Однако общественные дела, которые должны решаться под собственную ответственность, и те, которые будут выполняться по доверенности центральных органов власти, должны определяться взаимосогласованными положениями Закона "О местном самоуправлении" и Бюджетного кодекса Украины.

Делегированные полномочия требуют определения четких критериев оценки их выполнения. Расширение бюджетных полномочий ОМС может происходить по мере развития институтов гражданского общества, без чего невозможно обеспечить контроль населения за бюджетными решениями органов местного самоуправления и ответственность последних перед своими избирателями.