Бюджетные пилюли от сепаратизма

Сепаратистские настроения некоторых руководителей областей на востоке и юге Украины, бесспорно, заслуживают решительного отпора. Но было бы наивно сводить появление таких тенденций исключительно к политическому шантажу во время избирательной кампании. Языковая проблема хоть и может стать катализатором центробежного движения, но не способна постоянно его генерировать. Практически на всей территории государства украинский этнос преобладает, русский и украинский языки родственные, поэтому создать образ врага, который бы поддерживался на уровне подсознания, довольно сложно.

При всей наглядности доказательств, что сепаратисты если не умрут с голода, то по крайней мере будут влачить жалкое существование, спор на тему «Кто кого кормит» все же грешит определенными натяжками. Ведь всегда можно прибегнуть к таким аргументам, как концентрация в Киеве центральных офисов компаний, платящих налоги на территории столицы, но реально осуществляющих деятельность по всей Украине, в том числе на востоке. Правда, если следовать этой логике, то Полтавщина первой должна была присоединиться к сепаратистам. Поскольку основные месторождения НАК «Нафтогаз Украины» сосредоточены именно в этой области.

Конечно, можно понять местную элиту, которая с приходом к власти Ющенко боится утратить возможность бесконтрольно распоряжаться ресурсами. Но сводить все только к бунту феодальных князьков против суверена было бы довольно опрометчиво.

Более глубинным фактором, генерирующим недовольство региональных элит, является несовершенная бюджетная политика. До недавнего времени многие финансовые вопросы решались непрозрачно, в зависимости от «пробивной» способности региональных лидеров. Сейчас, похоже, наступило время формализации правил игры путем принятия нормативных актов, которые для всех будут обязательными к исполнению.

Бюджетный кодекс, разрабатывавшийся в период руководства бюджетным комитетом ВР Юлией Тимошенко, проходивший «обкатку» при премьерстве Ющенко и наиболее ярко показавший свои плюсы во время премьерства Кинаха, все же довольно сильно ограничил права как областного, так и районного звена местной власти.

Идеальная модель трансфертной политики государства такова. Для того чтобы местная власть была заинтересована работать с бизнесом, в формульном расчете трансфертов нужно оставлять определенный люфт, который позволял бы стимулировать местную инициативу. То есть при одинаковом подходе к различным территориям со стороны центра реальное бюджетное обеспечение одних на 20—40% лучше, чем других, — и все это благодаря усилиям местной администрации. Если разрыв больше, возникает отчуждение граждан депрессивной территории относительно государства. Если разрыв меньше — снижается заинтересованность местной элиты в результатах своей работы.

Очевидно, что наилучшим критерием для оценки эффективности деятельности местной власти является сравнение бюджетных показателей. Роль государства при этом состоит в создании максимально равных стартовых условий — чтобы результаты деятельности местных элит отличались весьма ощутимо.

В теоретическом плане все понятно. Но какой инструментарий дает Бюджетный кодекс на практике, чтобы поощрить деятельность местной власти, прежде всего при формировании доходной части бюджетов?

Как известно, у каждого местного бюджета есть три источника или, на языке профессиональных финансистов, корзины доходов:

— доходы, учитывающиеся при расчете трансфертов (корзина №1);

— доходы, не учитывающиеся при расчете трансфертов (корзина №2);

— доходы государственного бюджета, которые собираются на соответствующей территории и берутся как база при выделении региону дотаций (корзина №3).

Что касается первой корзины, львиную долю (до 90%) которой составляет налог на доходы физических лиц, то здесь возможности для маневра довольно ограничены. Под эти доходы Минфин рассчитывает расходы и соответствующие трансферты, которые определяются как разница между расчетными доходами и расходами. Пока возможности наращивания доходов по этой корзине оцениваются в 5—10% от общего объема доходов бюджета. Преимущество имеют те территории, где темпы роста зарплаты и, соответственно, налога на доходы физических лиц превышают среднеукраинский показатель.

В 2003-м и особенно в 2004 году этот фактор сыграл большую роль в связи с ускоренным повышением зарплат по всей Украине. Но в дальнейшем следует быть готовым к снижению темпов этого роста с соответствующими для многих бюджетов последствиями. И еще ярче проявится основной недостаток такого бюджетного регулирования — игнорирование самого уровня заработной платы, что несправедливо для территорий, где жители получают высокое жалованье и претендуют на определенные бонусы по сравнению с менее зажиточными.

Регулирование объема трансфертов со стороны государства по второй корзине доходов не осуществляется. Также в центре не рассчитывают показатели по таким расходам, как благоустройство территории и управление коммунальным хозяйством.

Основные поступления по этой корзине — плата за землю и местные налоги и сборы, прежде всего рыночный. Здесь резервы для наращивания доходов пока существенные — 20—30%. Но доля второй корзины в общем объеме доходов довольно низкая — не более 20%, поэтому возможности для маневра в целом тут не превышают 5% от общего объема доходов бюджета.

И, наконец, третья корзина. Государство разрабатывает план мобилизации доходов в государственный бюджет на территории области. Перевыполнение этого плана дает области бонус в виде половины сверхплановых поступлений. Вторая половина идет в госбюджет. Затем область распределяет свою «пайку» сверхплановых доходов между областным и районными бюджетами и бюджетами городов областного значения.

Поскольку план по мобилизации этих доходов рассчитывается без жестко установленной формулы, именно эта корзина больше всего интересует профессиональных лоббистов регионального уровня, которые начинают обивать пороги высоких кабинетов уже летом. Также она привлекательна с точки зрения политики влияния на городских и районных руководителей. Ведь план мобилизации доходов для городов и районов определяет уже область, и опять-таки без четко установленных правил. Правда, есть надежда, что новая власть формализует порядок расчета и этих ресурсов, по крайней мере до уровня областей. В любом случае, резерв наращивания этих доходов может достигать 10%.

Следовательно, общие пределы для маневра бюджетными средствами могут достигать 20%, хотя для разных уровней местной власти этот показатель отличается довольно существенно. Так, Бюджетный кодекс открыл хорошие перспективы для развития городов, которые могут наращивать прежде всего такие ресурсы, как плата за землю и рыночный сбор. Но для районных и областных бюджетов стимулы фактически не созданы — у них нет второй корзины. Конечно, возможность управлять излишками третьей корзины приятна для чиновника областного уровня, но это слабая подпорка при формировании долгосрочной политики.

Не нужно думать, что законодатель или Министерство финансов не видят, что руководство областей недовольно Бюджетным кодексом, и это становится все большей проблемой. Но существующая дискриминация является логическим продолжением парадигмы, заложенной в Конституции Украины. В соответствии с Основным Законом, областного и районного самоуправления в государстве нет: не определена эксклюзивная компетенция, которой наделяются властные структуры на этих уровнях, следовательно, нет оснований предоставлять им легитимные возможности проводить собственную бюджетную политику.

Конституция предусматривает довольно неестественную конструкцию «выполнения совместных полномочий местных общин городов и сел». Искусственность этой формулы становится очевидной, если представить вариант, когда какой-либо город или село не захочет делать что-то вместе под эгидой районной или областной власти.

Апологеты теории «чистого» местного самоуправления, предусматривающей самоуправленческие функции исключительно на уровне населенного пункта, возможно, действовали искренне, не подозревая, что тем самым создают гремучую смесь самоуправленческих и государственных функций. Районный и областной советы оказались правоспособными, поскольку могут принимать определенные нормативные акты, однако абсолютно недееспособными, потому что у них нет собственных исполнительных органов, которые могли бы осуществлять политику этих советов. С другой стороны, в лице государственных администраций реализована эклектическая модель, у которой, по большому счету, нет будущего.

Алогичность системы довольно легко увидеть, проанализировав формулировку, заложенную в законодательстве о местном самоуправлении, где государственной администрации областной и районный советы поручают исполнять делегированные полномочия. А если не поручат, то кто тогда их будет исполнять? И кто в этом случае председатель администрации — «государево око» или политик местного уровня? Активное отстаивание права на совмещение этих функций одним лицом демонстрирует неискренность апологетов такой политики. Ведь реальная задача, поставленная перед администрациями, — это воспроизводство существующей власти на выборах любыми методами, что и было продемонстрировано во время прошлогодней президентской кампании.

Таким образом, в местном самоуправлении только на уровне города реализуется сочетание исключительной компетенции, ответственности и ресурсного обеспечения. На сельском уровне не хватает ресурсов и соответствующей инфраструктуры. На районном и областном уровнях разведены центры принятия решений и политической ответственности за последствия их реализации. Это четко проявилось во время «оранжевого» противостояния: в то время, как областная элита начала лихорадочно метаться в поисках надежного властного зонтика, города в преобладающем своем большинстве проявили активную государственническую позицию. Ведь для них четкий и формализованный подход к формированию ресурсной базы самоуправления, открывающий перспективы для долгосрочного планирования, намного привлекательнее сомнительных идей, предложенных сепаратистами.

Существующая система территориального устройства завела нас в тупик, и это наконец-то поняли законодатели, намеревающиеся внести поправки в Конституцию в части расширения функций и прав самоуправления. Речь идет о законопроекте №3207-1, которым предусматривается прежде всего создание исполнительных комитетов областного и районного советов и сохранение за государственными администрациями преимущественно контрольных функций. И что очень важно — подчеркивается, что компетенции тех и других не могут совпадать.

Правда, у политической элиты еще нет четкого видения модели взаимоотношений между органами самоуправления и государства как по горизонтали, так и по вертикали. Один из индикаторов этого — употребление слова «губернатор» лидерами «оранжевого» призыва, причем даже самого высокого уровня. Если декларируется унитарность государства, то следует осторожнее оперировать этим термином, который применяется исключительно в государствах с федеративным устройством, где губернаторы как высшие должностные лица субъектов федерации наделены исключительной компетенцией и являются выборными лицами.

В конце концов, проблема реформирования территориальных властных структур заслуживает отдельного, довольно детального рассмотрения. Пока же бегло рассмотрим бюджетные аспекты реформы, которые откроются после принятия — как ожидается, уже к лету 2005 года — изменений в Конституцию в соответствии с законопроектом №3207-1.

Прежде всего о каркасе властных структур. Параллельно будут существовать вертикаль органов самоуправления на уровне села, города, района, области и вертикаль территориальных администраций государственной власти, которым предстоит играть роль «руки» центрального правительства. И чем ниже, тем это будет сложнее. По крайней мере, на районном уровне не видно ни одной компетенции, которую следовало бы оставить за государством и которую нельзя отнести к сфере самоуправления. Очевидно, что создание государственной администрации на этом уровне нецелесообразно. Не исключено, что нижним уровнем, где будет создаваться государственная администрация, будут округа, объединяющие несколько районов. Высшим — останется область.

Разграничение полномочий между государственными органами и органами самоуправления и между самими уровнями самоуправления практически уже закреплено в Бюджетном кодексе. В компетенции территориальной государственной администрации будут оставаться контрольные функции и координация управления государственными органами.

Что касается областного самоуправления, то, согласно Бюджетному кодексу, на этом уровне предоставляются социальные услуги либо услуги специфического характера (например, специализированные больницы) или отдельной категории потребителей (школы-интернаты, дома для престарелых). Теперь возникает необходимость наделить областной уровень компетенцией комплексного развития территории, что на практике привело бы к координации действий при реализации инвестиционных проектов социального характера.

Логика очевидна. Сколько бы государство ни пыталось помочь территориям, предоставляя инвестиционные субвенции или субвенции с целью предупреждения техногенных катастроф, достичь солидарной ответственности местного руководства за эффективное использование средств трудно: решение о выборе объектов инвестиционных вложений принимается тем же государственным органом — государственной администрацией. Тогда как в Европе отработана схема «контракт—государство—регион», позволяющая четко объединить ресурсы и ответственность.

В соответствии с этой схемой, государство устанавливает рамочные требования к проектам, на которые могут выделяться средства при паритетном финансировании. Регион же рассматривает каждый проект с точки зрения соответствия плану экономического и социального развития области, утвержденному областным советом.

Город финансирует значительную — до 50% — долю сметы проекта. Если городских финансовых ресурсов не хватает, то регион берет на себя часть затрат. Местная государственная администрация проверяет проект на предмет его соответствия долгосрочной политике государства и после этого дает «зеленый свет» его финансированию. В государственном бюджете закладывается многолетняя линия кредитования проекта. Из набора проектов образуется пул, который отвечает утвержденной на государственном уровне программе. Примерно по такой же схеме реализуются проекты международных организаций, в том числе в Украине.

С точки зрения реализации инвестиционных программ областной уровень представляется нам оптимальным. С одной стороны, на нем можно сконцентрировать достаточный интеллектуальный потенциал для выполнения долгосрочных программ, с другой — наличие здоровой конкуренции в лице соседей из других областей является хорошим стимулом для эффективной работы.

Остановка за малым — предоставить областному бюджету ресурсы, которые можно было бы направлять на реализацию таких инвестиционных проектов.

Если вспомнить источники местных бюджетов, то областному нужна вторая корзина доходов. И, на наш взгляд, возможности для маневра существуют. На первом этапе реформы достаточно перевести из первой корзины во вторую плату за землю — и областные бюджеты получат ресурс в пределах 600 млн. грн. в год.

Право осуществлять заимствования тоже следует распространить на областной уровень. В конце концов, это неотъемлемая часть инвестиционной деятельности.

Очевидно, что в ходе реформирования территориальных властных структур финансовые органы областного уровня пройдут через болезненное разделение между самоуправлением и государством. Но финансистам не привыкать: от финансовых отделов и управлений последовательно отпочковались КРУ, ГНА, Счетная палата, Государственное казначейство.

Если же роль финансовых органов при исполнительных органах областного и районного советов останется традиционной — обеспечивать выполнение соответствующего бюджета, то у их коллег из государственной администрации появятся новые функции. Практически это будет территориальный орган Министерства финансов, и на него будет возложен мониторинг со стороны государства за выполнением местных бюджетов, а также контроль за реализацией инвестиционных проектов по программе «государство—регион». Наличие «государева ока», независимого от местных интриг, позволит упорядочить также контроль за достоверностью статистики, которая иногда не очень достоверна. Кстати, именно статистические проблемы стали причиной отказа Министерства финансов от логичного предложения сконцентрировать на государственном уровне возврат в 2005 году налогового кредита по налогу на доходы физических граждан в виде компенсационных субвенций местным бюджетам.

Еще одна методологическая проблема, которую можно решить при наличии финансовых органов в структуре местных государственных администраций, — обеспечение расчетов трансфертов из государственного бюджета в местные. Напомним: сейчас Минфин рассчитывает эти трансферты (кстати, с каждым годом все хуже) в бюджеты областных, городских в городах областного значения и сводные бюджеты районов, которые потом по формуле, доведенной через постановление Кабинета министров, рассчитывают трансферты для сел и поселков. У этой системы есть существенный недостаток, особенно остро проявляющийся в годы президентских выборов: из-за запоздалого принятия государственного бюджета парализованными остаются около 12 тыс. бюджетов местных. Не говоря уж о том, что когда Минфином руководил Азаров, начали реанимироваться непрозрачные подходы к расчетам и откровенное «ручное управление».

Частично эти проблемы можно решить путем утверждения в госбюджете общего объема дотации выравнивания и нормативов бюджетной обеспеченности. Всю остальную работу по расчету трансфертов в местные бюджеты могут взять на себя финансовые органы областных государственных администраций. Практически же расчеты будут осуществляться финансовыми органами исполнительных комитетов соответствующих советов: областного, районного, городского — по формуле, утвержденной на центральном уровне. А государственные администрации будут только проверять их правильность...

Если необходимость изменений в системе власти на областном и районном уровнях уже не вызывает сомнений даже у самых консервативных политиков, то предложения выделить в отдельную категорию города с населением более 800 тыс. чел. (плюс Львов авансом) и наделить их полномочиями областного уровня пока воспринимаются с подозрением. Но вода и камень точит. Вскоре и эта идея органично впишется в ряд мер, которые должны стать для страны надежной прививкой от сепаратизма.

Пока можно констатировать, что Украина находится на пороге серьезной работы по укреплению финансовой базы самоуправления, прежде всего на региональном уровне. Мы далеки от того, чтобы ратовать за немедленное расширение доходной базы, например, путем передачи на областной уровень налога на прибыль или, что еще более смело, — НДС. Сначала местную элиту следует приучить сводить все балансы — как ресурсные, так и политические. То есть брать на себя политическую ответственность за принятые решения. В этом смысле заслуживает внимания опыт АРК, где местная власть в некоторой степени усвоила новые правила и потому с прохладцей отнеслась к сепаратистским призывам, звучавшим в ноябре-декабре из уст коллег из некоторых других регионов.

Комплексные изменения в системе власти назрели давно. И бюджетный аспект — только элемент в системе необходимых мер. Но в определенных условиях он может стать ключевым.