Бюджетная интрига: чего ждать регионам?

Постоянно ухудшающаяся экономическая конъюнктура нынешнего года обостряет вызовы и на следующий год, который также не обещает Украине экономического чуда. Пока неадекватная государственная фискально-бюджетная политика, несмотря на все разговоры о реформах, только усугубляет и без того угрюмую ситуацию.

Когда 10 сентября Арсений Яценюк сообщил, что законопроект о госсмете-2015 будет внесен в парламент не позднее 15 числа сего месяца, как того требует законодательство, все махнули рукой на реформы - было понятно, что за пять дней необходимые законодательные изменения не пройдут через парламент. Однако 15 сентября премьер объявил о решении не принимать госсмету, сверстанную на основе старой нормативной базы, из-за необходимости принимать ее с учетом реформ налогообложения и децентрализации госфинансов, иначе она будет "бюджетом экономического падения". Не очень ободряющее высказывание, если учитывать, что Верховная Рада требования главы правительства проигнорировала и необходимые для реформ законопроекты - о реформе налогообложения и децентрализации бюджетных финансов - даже в повестку дня не внесла. В результате как минимум до 14 октября останется загадкой, какой именно будет бюджетная политика государства в 2015 г. Тем не менее оба проекта несут определенные угрозы для регионов. Выбирать, как всегда, приходится из двух зол, причем какое из них меньшее - определить очень сложно.

Вариант первый. Традиционный

Формально правительство все же выполнило требования закона и 15 сентября внесло в парламент (точнее, в его бюджетный комитет) один из проектов главного финансового плана страны на 2015 г. Очевидно, именно этот вариант был назван бюджетом "экономического падения". Почему? По сравнению с действующей госсметой-2014, в следующем году заложено увеличение на 9,8% его доходной части и "лишь" на 5,1% - расходной. Но поскольку нынешняя версия финплана текущего года была уже дважды урезана и по доходам, и по расходам, то столь скромное увеличение расходной части в 2015-м означает для бюджетников еще один год на сухом пайке, причем при отсутствии финансирования не то что капитальных, но и многих текущих расходов.

Пара красноречивых цифр. По сравнению с первой версией бюджета-2014, принятой парламентом 16 января с.г., расходная часть в проекте бюджета-2015 должна вырасти на 3,7%. В нынешней ситуации стоило бы порадоваться и такому росту, но только если упустить из виду разгоняющуюся инфляцию (по прогнозам, по итогам нынешнего года она составит 18–20%). То есть с учетом роста цен в 2015-м реальные расходы бюджета не вырастут, а даже сократятся.

К тому же по многим направлениям расходы должны будут сократиться даже в номинальном выражении. Скажем, на нужды Минэнергоугольпрома они уменьшатся на 13% (до 11,3 млрд грн). "Высвобожденные" деньги в итоге пойдут силовикам. Содержание МВД должно увеличиться сразу на четверть (с 17,9 до 22,5 млрд грн), Национальной гвардии - на треть (с 1,5 до 2 млрд).

В целом (и пока только навскидку) следует признать, что проект, переданный депутатам 15 сентября, все же выглядит более реалистично, чем те его аналоги, которые разрабатывались Минфином в предыдущие годы. Хотя, конечно, это вряд ли стоит ставить в заслугу больным популизмом, как проказой, украинским политикам и чиновникам. Скорее всего, так пришлось поступить под давлением функционеров из МВФ, от выполнения требований которого зависит поступление дальнейших траншей, в которых сейчас так отчаянно нуждается официальный Киев…

Как бы там ни было, нынче Кабмин впервые за долгое время предлагает не расширять, а снижать дефицит госбюджета (по крайней мере, в заявленных декларациях - до 61,6 млрд грн против
68,6 млрд в текущем году). Кроме того, произошел отказ от практики закладывать в доходную часть априори невыполнимые показатели доходов от приватизации. В следующем году они должны составить лишь 1,3 млрд грн против 17 млрд, предусмотренных на нынешний год (и это при том, что, по словам министра финансов Александра Шлапака, приватизацию крупнейших объектов госсобственности решили отложить на 2015-й).

Но без серьезных изъянов, конечно же, не обошлось. С премьерской точки зрения, главный недостаток - сокращение расходной части бюджета. И, как следствие, урезание не только капитальных расходов, но и трат на социальные нужды. Также поданный в парламент проект изобилует рядом "грешков" всех последних финпланов страны. Особенно это касается расходов на нужды местных бюджетов, о состоянии и самостоятельности которых на словах так озаботились политики и чиновники в последнее время.

В проекте, который основан на действующей законодательной базе, как и в предыдущие годы, завышены расчетные показатели поступлений первой корзины. И хотя этим Минфин грешит не первый год, в результате чего нормативы поступлений регулярно не выполняются, в 2015-м ситуация усугубится ощутимым промышленным спадом. Предприятия Донбасса парализованы войной, многие из них приостановили свою работу, многие сократили производство. Производители других регионов из-за потери потребителей и снижения их покупательной способности (только за август этот показатель просел на 10 пунктов) также снижают активность. Экономический кризис нарастает. По этим и многим другим причинам ситуация усложняется с каждым днем: на Одесском нефтеперерабатывающем заводе к октябрю будут сокращены 70% сотрудников, "Запорожсталь" уже сократила 2 тыс. человек, ЗАЗ и Корпорация "Богдан" фактически приостановили производство, Eurocar снизил его на 37%. И таких примеров в Украине за последний год масса…

Исходя из этого, Ассоциация городов Украины (АГУ) предостерегла Минфин, что ориентироваться в данном вопросе на показатели прошлых лет недальновидно, они давно не соответствуют действительности. В Министерстве финансов пообещали откорректировать доходную базу местных бюджетов, но насколько существенными были эти корректировки, остается загадкой. Для того чтобы прогнозировать реальные возможности местных бюджетов, необходимо провести детальный мониторинг экономической ситуации в каждом отдельном регионе. А излишне оптимистичный подход к составлению прогнозов - стандартная для Украины ситуация, которая в действительно сложной экономической обстановке может обернуться катастрофой. По данным Госказначейства, недопоступления в общий фонд госбюджета за январь-июль этого года уже превысили 5 млрд грн, а бюджетный дефицит рискует перевалить за 68 млрд.

Предусмотренный рост минимальной заработной платы (до 1284 грн к декабрю 2015-го) и размера первого тарифного разряда единой тарифной сетки при постоянном увеличении расходов на индексацию зарплат в пределах нынешнего фонда оплаты труда обеспечить невозможно. Вместе с тем введенные правительством ограничения предельных размеров некоторых видов надбавок и доплат работникам бюджетных учреждений, которые должны способствовать упорядочению расходов на оплату труда, не позволяют существенно сократить расходы на зарплаты.

А упорядочивание сети бюджетных учреждений ограничено другими нормами, устанавливающими мораторий на закрытие общеобразовательных учебных заведений государственной и коммунальной форм собственности. В таких условиях местные бюджеты становятся заложниками обстоятельств. Сами собой назревают вопросы о "замораживании" индексации денежных доходов, пересмотре и утверждении новых штатных нормативов, увеличении недельной нагрузки работы либо отмене норм о запрете закрытия бюджетных учреждений. В противном случае ответственность за обеспечение социальных выплат ляжет на органы местного самоуправления, которые не могут этого обеспечить.

Также распорядители госфинансов забыли о временных переселенцах. Вопрос увеличения расходов на предоставление услуг, в частности образования и медицинского обслуживания, людям, которые покинули свои дома в связи с военным конфликтом, в проекте бюджета не поднимается. В то же время в Украине только официально зарегистрированных переселенцев свыше 271 тыс. человек, из них 87 тыс. - это дети, а 35 тыс. - инвалиды и пенсионеры. Только в Киеве добавилось 3 тыс. детей-школьников.

Вдобавок к этому в новый бюджетный год перетаскиваются извечные проблемы украинских бюджетников: централизация средств с их последующим распределением в ручном режиме, что приводит к хронической дотационности украинских областей и постоянному конфликту с Госказначейством. Все эти вопросы в идеале должна была бы решить реформа, децентрализующая госфинансы. Та самая реформа, которую парламентарии отказались даже включать в повестку дня и на основе которой верстался альтернативный проект бюджета.

Вариант второй. Реформаторский

ZN.UA уже писало о тех проблемах, которые могут возникнуть у регионов после бюджетной децентрализации. Следует отметить, что после публикации Минфин внес определенные коррективы, в частности, увеличив объемы межбюджетных трансфертов почти на 11 млрд грн и кое-где повысив проценты, в то же время без изменений остался ряд других спорных моментов. Ложку дегтя добавил и загадочным образом трансформировавшийся в последний момент законопроект о налоговой реформе.

"Передача ресурсов на местный уровень - это позитивный сигнал, однако в большей степени они будут предоставляться через трансферты, что является не системным, а временным решением, которое можно легко отмотать назад. В изменениях в налоговое законодательство много позитивных сигналов. Но, во-первых, их нужно принять, а во-вторых, обеспечить их постоянство, с чем в Украине проблемы, - считает Владимир Тарнай, эксперт Центра политических студий и аналитики. - Вспомним обещания по уменьшению НДС и налога на прибыль предприятий. Остается надеяться, что политика реформирования единого социального взноса (ЕСВ) действительно приведет к выводу заработных плат из тени".

В децентрализации основной упор сделан на расширение доходной базы бюджетов за счет передачи им платы за предоставление административных услуг, госпошлин, увеличения процента начислений экологического налога с 35 до 80%, введения с 2015 г. сбора с розничной продажи подакцизных товаров со ставкой 5%, включения в базу налогообложения налога на коммерческое имущество. Налог на прибыль предприятий частного сектора в 10-процентном объеме будет оставаться в бюджетах областей, а налог на доходы физических лиц (НДФЛ) на 60% - в бюджетах городов областного значения, 15% - областных бюджетах и 25% - в столичном бюджете. При этом формула выравнивания межбюджетных трансфертов в новой редакции реформы на Киев уже не распространяется.

Несколько неожиданным выглядит увеличение на 40 млрд грн поступлений в местные бюджеты на фоне сокращения объемов НДФЛ, которые сейчас на 70% формируют местные бюджеты. По словам экспертов, покрыть разницу должны доходы, полученные в результате детенизации заработных плат. Необходимые для этого меры предусматривает как раз таки реформа налогообложения и законопроект №5080, также зависший в Верховной Раде. По разным данным, сейчас в Украине около 30% доходов сотрудники получают в конвертах, предлагаемые налоговиками меры позволят дополнительно получать в казну свыше 11 млрд грн. "Налоговая реформа, прежде всего, поставит работодателей в условия, когда платить в конверте будет невыгодно, - рассказал ZN.UA один из создателей реформы Игорь Билоус, глава Государственной фискальной службы. - "Обналичка" сегодня стоит 10% и выше, плюс зарплата бухгалтера и траты на охрану и транспорт, по нашим подсчетам, фиктивная ставка в итоге составляет 18%. Предлагаемые нами условия делают работу по такой схеме невыгодной. Поэтому в том, что эффект детенизации будет, мы уверены, и будет он значительным. Безусловно, это произойдет не сразу, но за год ситуация изменится принципиально".

По оценкам Александра Слобожана, аналитика АГУ, времени потребуется все-таки больше: "Действительно, создаются условия, в которых получать заработную плату в конверте невыгодно. Но надеяться на мгновенный результат в данном случае наивно. Для того чтобы можно было ощутить экономический эффект от этих мер, должно пройти два, три, четыре года". В результате изменения нужные, важные, но для бюджета 2015 г. так или иначе провальные. Куда целесообразней было бы провести налоговую реформу, а уже через год-два осуществить бюджетную децентрализацию. На сегодняшний день налоговики оценивают риск недополучения ЕСВ в 25 млрд грн.

Налоговая реформа таит в себе еще одно опасное новшество, которое повлияет и на местные бюджеты в условиях децентрализации, - запрет относить на валовые расходы 50% выплат плательщикам единого налога. Эта норма делает невыгодным сотрудничество "единщиков" с крупным и средним бизнесом, а значит, ставит под вопрос саму возможность существования малого бизнеса. "Эта норма превращает "единщиков" в изгоев, - считает Леонид Рубаненко, президент Союза налоговых консультантов и участник одной из семи рабочих групп, создававших налоговую реформу. - Разве это условия для бизнеса? Стимул? Как они сейчас, в кризис, смогут развиться и стать "середнячками"? Не смогут. А средний и крупный бизнес работать с ними не будет, им это невыгодно, и это, в конце концов, не благотворительность".

Предполагаемое снижение поступлений от единого налога, по идее, должны перекрыть 8 млрд грн поступлений, которые регионы получат от продажи подакцизных товаров. В идеале это возможно, но регионы лишаются не только части "единщиков", но еще и туристических сборов, сборов на ведение некоторых видов предпринимательской деятельности, сборов за парковку, а главное - субвенции на реконструкцию и строительство коммунальных дорог, одна она в будущем году должна составить около 3 млрд грн. Маловероятно, что деньги, полученные от продажи подакцизных товаров, смогут перекрыть все эти траты.

Крайне болезненным будет принятие децентрализованного бюджета для Донбасса. Сейчас регион недоплачивает в казну ежемесячно 1 млрд грн налогов. Промышленность разрушена, производства остановлены, а статус части областей определен малопонятной с экономической точки зрения формулировкой "особый". Несмотря на это, для Донецкой и Луганской областей не сделано никаких исключений, они поставлены в равные условия с другими регионами. "Пока я очень смутно представляю, как это все будет работать на Донбассе, - признается Игорь Билоус. - Ситуацию усугубляет то, что эта тема окружена популизмом со всех сторон. Бизнес в регионе пропал, свыше 500 предприятий действительно погибли. Пока не закончится война, представления о том, как будет работать Донбасс, нет".

Показательно, что Минфин, воспользовавшись полным уничтожением угольной индустрии, отменил многолетнюю почти 15-миллиардную дотацию на развитее отрасли, направив эти средства, остается надеяться, в более нужное русло. И если война не добьет Донбасс, то это точно сделает бюджетная реформа. Регион в условиях децентрализации не сможет себя обеспечить. Более того, эффективность этой реформы в значительной степени зависит от местных управленцев, их квалификации, инициативности, способности привлекать дополнительные ресурсы. "Децентрализация во многом рассчитана на сознательность граждан и местного самоуправления, - рассказал ZN.UA Александр Слобожан. - Те регионы, во главе которых стоят нечистоплотные управленцы, ничего хорошего от децентрализации не получат". Если раньше речь шла о том, что при своевременном проведении бюджетной реформы конфликта на Донбассе не было бы, то сейчас можно говорить о том, что после проведения бюджетной реформы не будет Донбасса.

"Реформаторский бюджет основывается на двух допущениях: действующая Верховная Рада примет изменения в законодательство, и при этом противостояние на Востоке прекратится. По моему мнению, оба предположения ошибочны, противостояние на Востоке будет продолжаться. Кроме того, Украину обложили контрибуцией в виде расходов на неподконтрольную территорию, и эти расходы будут только расти, - считает Владимир Тарнай. - Ни старая, ни новая модели, подготовленные Минфином, не учитывают особенностей закона об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей и их влияния на бюджет. По-моему мнению, альтернативный проект госбюджета с ростом в 2% ВВП слишком оптимистичен. Первый сценарий с ростом в 0,3% выглядит как консервативный и, соответственно, более реалистичный. Инвестиционная привлекательность Украины из-за активных боевых действий продолжает нисходящий тренд. На фоне пессимистичных сценариев население будет сокращать потребление, что неизбежно отразится на ВВП. Действующая Верховная Рада практически потеряла дееспособность, поэтому сложно надеяться на то, что изменения в бюджетное и налоговое законодательство вообще будут приняты. Однако тезис Яценюка о катастрофе принятия первого сценария следует воспринимать как катастрофу из-за отсутствия реформ. С точки зрения экономики принятие бюджета на действующей законодательной базе катастрофой не будет".

В свою очередь, макроэкономист Дмитрий Боярчук считает, что окончательные выводы делать рано, но для регионов более позитивным будет реформаторский бюджет, так как в нем заложены основы, необходимые для развития областей. Естественно, такое развитие будет возможно только при желании местных чиновников внедрять реформу в жизнь. А это в украинских реалиях всегда вызывает сомнения.

Но без собственно принятия реформ принять бюджет на их основании невозможно. Обе реформы достаточно противоречивы, с одной стороны, они необходимы, с другой - их реализация правительством еще на этапе проектов вызывала много вопросов, а нынешняя ситуация с их принятием фактически "заморозила" и принятие госбюджета на неопределенный срок. Эксперты неоднократно критиковали и новые налоговые изменения, и правительственное видение децентрализации. Так почему же премьер не прислушался к экспертным оценкам и все-таки решил принимать бюджет следующего года, используя для основы откровенно сырой материал? Трудно спорить, ведь "реформистом" быть лучше, чем "камикадзе", не только на словах...