За шаг до спринта по граблям, или Цена невыученных уроков

1 декабря, 2017, 18:15 Распечатать Выпуск №46, 2 декабря-8 декабря

Опыт возвращения в государственную собственность энергетических активов имеют разные страны.

© Василий Артюшенко, ZN.UA

Правительство готовится к большой приватизации, в частности, энергетических объектов. Действительно ли приватизация энергетики целесообразна, и устоявшиеся отечественные подходы к изменению права собственности на такие активы правильны и уместны? Когда и почему возникают споры из-за непрозрачности и неэффективности управления и функционирования проданных энергетических объектов?

Надежность энергоснабжения потребителей, а соответственно, и энергетическая безопасность стран сегодня в значительной степени определяется надежностью функционирования объектов энергетики. В случае частной собственности на них — эффективностью государственного регулирования в этой отрасли, возможностью предотвратить неконкурентное поведение игроков энергорынка, удачным сочетанием эффективности функционирования частных объектов как для них самих, так и с позиции полезности для общества. Но возможности такого регулирования часто ограничены.

Мировой опыт распродажи энергетического сектора довольно контроверсионный. Приватизация, в частности энергетических объектов, продолжительное время была рекомендацией от развитых стран для развивающихся. Однако первые и сами со временем столкнулись с некоторыми проблемными последствиями таких решений. Так, в ряде случаев результаты приватизации сначала оценивались как прогрессивные, а спустя какое-то время, иногда через десятилетия, признавались ошибочными или в некоторой степени несовершенными. О таких случаях пойдет речь ниже.

Исторически главными мотивами приватизации энергетики в разных странах были следующие:

1) убежденность в неэффективности управления такими активами государством и, как следствие, высокие цены на энергоснабжение, желание заменить монополизированные рынки конкурентными, а также стремление распределения рисков, связанных с управлением энергетическими активами, с частным сектором, а соответственно, и их государственным финансированием;

2) интересы крупного бизнеса, который хотел заполучить энергетические активы в свой корпоративный портфель для более надежного, дешевого и простого энергообеспечения собственных производств, или же расширение бизнеса и ведение его за границей путем покупки энергетических активов;

3) желание пополнить бюджет за счет продажи государственных активов.

Начало эпохи приватизации энергетических объектов пришлось на конец 80-х годов ХХ ст. в странах, где приватизация была определена как системная государственная политика, или же в тех, где возникали системные проблемы в работе энергосектора. В первом случае примером является Чили, экономика которой нуждалась в серьезных экономических изменениях, а всеобъемлющая политика приватизации началась после прихода к власти А.Пиночета, которого сначала поддерживали администрации президентов США.

Обманчивый успех: опыт приватизации Великобритании

Энергетические объекты начали переходить в частную собственность только с 1989 г. Во втором случае примером является приватизация в Великобритании 1990–1991 гг., проходившая на фоне осознания необходимости повысить эффективность функционирования энергосектора, особенно угледобычи и генерации электроэнергии. Эти практики и полученные результаты были расценены как положительные и вдохновили правительства других стран на заимствование реформаторской экономической политики. Как следствие, приватизация энергообъектов государственной собственности стала рецептом от развитых стран для развивающихся.

В Чили сегодня большинство электроэнергии производится компаниями, конечные собственники которых находятся в США и Европе. Дальнейшая же приватизация энергетики в Великобритании не была такой успешной, как первые волны: больше всего дискуссий до сих пор вызывает передача в управление частным собственникам объектов атомной энергетики. Для этого в 1995 г. была создана компания British Energy, проданная в 1996-м. На момент создания компания была крупнейшим производителем электроэнергии, обеспечивая свыше 20% потребностей в Англии и Уэльсе и более 50% потребностей Шотландии, а ее общий оборот составлял свыше 2 млрд фунтов.

Основным мотивом приватизации было желание передать в управление значительную часть рисков, связанных с деятельностью таких энергетических объектов, частному собственнику. Государство старалось сделать такой актив как можно более привлекательным для продажи: была списана значительная сумма долга компании и много вложено в модернизацию, а цена продажи была ниже, чем ожидалось; кроме этого, самые старые реакторы остались в государственной собственности, а на балансе компании находилось восемь самых современных атомных энергоблоков, которые и были со временем переданы частному собственнику.

Однако последствия продажи стали понятны спустя некоторое время. В 2002 г. у British Energy впервые возникли финансовые трудности, а именно — сложности с выполнением обязательств по оплате купленных после приватизации активов (в частности, угольной ТЭЦ), соблюдением климатических обязательств. Энергокомпания обратилась к правительству Великобритании за финансовой помощью. После этого цены на электроэнергию начали расти: в 2008 г. цена в Великобритании была на 30% выше, чем в Германии и Франции.

В 2009 г. британскую энергокомпанию приобрела французская EDF (после ребрендинга 2011 г. получила название EDF Energy Nuclear Generation Limited). Трансакция расценивалась правительством как своеобразный успех, ведь руководство запланировало и со временем начало строительство новых реакторов, совпадавшее с намерениями правительства снизить выбросы парниковых газов. Но возникли проблемы со строительством новых реакторов: комплекс в Hinkley Point не построен, а смета значительно выросла с момента проектирования.

Приватизация энергетики привела к значительной концентрации активов в руках частных собственников, в основном иностранных, и, конечно же, повлияла на работу энергорынков, которые стали высококонцентрированными, хотя сначала приватизация была призвана превратить их в конкурентные. В 2010 г. четыре из шести крупнейших энергетических компаний Великобритании (так называемых Big Six Energy Suppliers) принадлежали резидентам Германии, Франции и Испании и контролировали 56% всего энергорынка страны.

Сейчас общественность Великобритании склоняется к целесообразности публичной и государственной форм собственности на объекты энергетики. По данным газеты Independent, в 2013 г. 68% населения высказалось в пользу национализации энергетических компаний, а Guardian цитировала оценки, что выкуп контрольных пакетов основных энергетических активов может обойтись государству в почти 185 млрд фунтов.

И это история приватизации энергетики успешного правового государства, которое считало, что приватизация энергосектора, в том числе атомного, — правильный, целесообразный шаг.

Жесткая реприватизация — выбор Аргентины

Осознавая проблемы функционирования частной энергетики, власть Аргентины решилась на масштабное возвращение активов в государственную собственность, натолкнувшееся на серьезное недовольство иностранных инвесторов-владельцев. Так, в государственную собственность были возвращены три электро- и газораспределительные компании.

Однако самой громкой была национализация нефтегазодобывающей YPF в 2012 г.: правительство национализировало 51% акций компании (мажоритарными собственниками которой были испанские резиденты, которым частично компенсировали стоимость), распределив эти акции между центральной и местной властями.

Латинская Америка — не лучший пример обоснования целесообразности не отказываться от приватизации, ведь национализация там стала "культурной особенностью": факты или планы национализации имели место в Аргентине, Боливии, Венесуэле, Эквадоре, Мексике. Но непосредственно в случае аргентинской YPF существовало достаточно объективных аргументов в пользу возвращения энергокомпании в государственную собственность. Так, в отдельных случаях интересы частных иностранных собственников энергетических активов превалировали над национальными, в частности и по защите прав и потребностей граждан в энергообеспечении.

Фактическая приватизация YPF была начата в 1993 г. с размещения акций на международных биржах после кризисного периода энергокомпании. Главной причиной национализации стали низкие объемы инвестирования в активы YPF в Аргентине. В частности, количество разработок новых скважин уменьшилось с 30 в 1998 г. до восьми в 2010 г., вследствие свертывания объемов геологоразведочных работ сократились объемы подтвержденных запасов в контролируемых компанией нефтегазовых месторождениях; снизились доли компании в общенациональной добыче энергоресурсов, наблюдались несоответствие объемов добычи ожиданиям и дефицит платежного баланса торговли энергоресурсами в 3 млрд долл.

В свое оправдание владельцы компании заявляли о неблагоприятных правовых режимах для ее работы и приводили аргументы о падении объемов добычи у всех аргентинских компаний.

После объявления решения о национализации владельцы начали требовать компенсацию в сумме 10,5 млрд долл. (за 57,43% акций). Однако власти Аргентины расценили такие требования как завышенные, выплатив только 5 млрд долл. за национализированные 51% акций компании. При этом перед реприватизацией балансовая стоимость компании составляла
4,4 млрд долл., рыночная капитализация — 10,4 млрд, долговых обязательств было накоплено на уровне 9 млрд, а также нанесено вследствие деятельности компании экологического ущерба, оцененного в 3,5 млрд долл., как подтвердил аудит.

Всю энергетику громадам — выбор Германии

Целая волна возвращений энергетических объектов в государственную и муниципальную собственность прокатилась по Германии в середине 2000-х годов. Также создавались новые энергообъекты, которые становились собственностью громад.

В 2013 г. Гамбург и Берлин провели референдумы по поводу возвращения в муниципальную собственность электрораспределительной сети. И если гамбургский референдум был успешным, то в Берлине явка граждан была на 1% меньше необходимых 25%. Идея таких референдумов возникала и в других городах, а потому волна переведения немецкой энергетики в коммунальную собственность, возможно, еще впереди, учитывая поддержку общественности.

Каждый сам себе хозяин

Проблемы с эффективностью работы приватизированного энергосектора в Британии, случаи национализации в Аргентине и высокий запрос со стороны общественности на коммунальную собственность энергетических активов являются далеко не единичными. После либерализации энергорынков и приватизации активов со временем имела место волна возвращения активов в государственную собственность, хотя и меньшего масштаба. В Японии национализировали компанию-оператора АЭС TEPCO, в Финляндии
выкупили 53% собственности электроэнергетической системы Fingrid. Латвия признала неправомерной приватизацию "Латвэнерго", а Литва, вернув в государственную собственность ранее приватизированные компании, объединила их. В Венгрии обсуждались идеи национализации энергетических компаний и превращения их в неприбыльные государственные (главным инициатором был премьер-министр страны В.Орбан). Кроме этого, есть и случаи запрета приватизации энергетических объектов: в Швеции парламент запретил продажу крупнейшего энергетического оператора Vattenfall.

Приведенный выше перечень не является исчерпывающим, опыт возвращения в государственную собственность энергетических активов имеют и другие страны на разных континентах. В отдельных государствах общественность выступала против намерений распродать энергетические объекты, в частности в Индии, Индонезии, Перу, Парагвае, Доминиканской Республике. И не всегда власть мирилась с такими проявлениями защиты государственной собственности на энергетику.

Причины и мотивы были разными в каждом случае: усложненность регулирования деятельности компаний с одновременным низким уровнем удовлетворенности потребителей оказываемыми услугами, проблемы с платежеспособностью или угроза банкротства энергетических компаний, интересы национальной безопасности и снижения зависимости от иностранных собственников энергетической инфраструктуры.

Справедливости ради следует отметить, что энергетика — не единственный сектор, в котором имело место активное возвращение в государственную собственность ранее приватизированных объектов. Фактически вся сфера "большого" коммунального хозяйства (водоснабжение, транспорт и т.п.) сейчас во многих странах претерпевает такие изменения. Иногда неутешительные результаты продажи активов коммунального хозяйства давали о себе знать через десятки лет.

Приватизация объектов в общественно важных секторах с целью перекладывания части рисков и обязательств на частного собственника отнюдь не гарантирует соблюдения им обязательств и не спасает от возможных проблем в будущем. И это может обернуться реальными угрозами и убытками, которые в конечном счете сказываются на гражданах и государстве.

Особенно высок этот риск в случае концентрации значительной доли рынка в руках одного владельца. Принимая во внимание важность таких секторов, решать проблему придется государству, то есть налогоплательщикам. И недавний отечественный пример с банковским сектором, в частности с Приватбанком, — подтверждение этому.

Не всегда успешный мировой опыт приватизации энергосектора заставляет задуматься над целесообразностью аналогичных действий в Украине. В конце концов, и отечественный опыт не изобилует историями успеха. Идея допуска российских инвесторов к отечественным нефтеперерабатывающим заводам с целью гарантированного обеспечения их нефтью российского происхождения провалилась, а НПЗ пришли в упадок. Вроде бы в большей мере государственная "Укрнафта" уже многие годы фактически находится в управлении частного инвестора и не демонстрирует экономический прорыв. Рынок тепловой генерации, электроэнергии фактически монополизирован, а в обществе накапливается недовольство системой тарифообразования "Роттердам+". В условиях непрозрачности принятия государственных решений и решений энергорегулятора создаются возможности обогащения отдельных игроков рынка. Воспользовался ли кто-то возможностью, следует выяснить и законно наказать.

***

Основные мотивы большой распродажи госсобственности понятны: кроме требований международных "супервайзеров" украинских реформ и стремления повысить эффективность функционирования сектора, есть и желание пополнить бюджет за счет приватизации. Правда, никто не может гарантировать, включительно с нашими иностранными советниками, что продажа энергетических активов сделает их более эффективными, услуги станут более дешевыми и качественными, а государство — немного богаче. К тому же нынешний уровень прозрачности и объективности принятия решений на разных уровнях системы государственного управления лишь добавляет скептицизма по поводу революции в эффективности управления энергоактивами после смены владельца.

Я не являюсь адвокатом неизменности системы управления энергетическими активами. Но и поспешная передача их в руки более или менее известных частных собственников еще не будет гарантировать общественную эффективность.

В 2011 г. глава МВФ Доминик Стросс-Кан заявил, что Вашингтонский консенсус (рекомендательный тип экономической политики для отдельных стран, который, в частности, предусматривал активную приватизацию и либерализацию секторов экономики, находившихся в государственной собственности) исчерпал себя и останется в прошлом.

Оптимальная модель управления активами, имеющими стратегически важное значение для общества, не является константой и в значительной степени определяется конъюнктурой общественно-экономических отношений. Если в европейских странах при их более совершенной системе, прозрачности и правовых условиях происходит движение назад от приватизации и возвращение активов в государственную или коммунальную собственность, то нужно ли Украине спешить с решениями о приватизации, в частности энергоактивов? Целесообразнее не брать на вооружение модели, которые, как показывает практика, исчерпывают себя, а более детально изучить опыт публичного управления отдельными группами энергетических активов (прежде всего, "Центрэнерго", облэнерго и других сетей распределения энергии) для того, чтобы избежать ошибок, имевших место в развитых странах.

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Последний Первый Популярные Всего комментариев: 4
  • Петр Борисович Петр Борисович 3 грудня, 07:01 Чтобы преобразования приводили к повышению эффективности энергетических компаний целесообразно оценить ожидания потребителей, собственников энергокомпаний, государства, общества и максимально гармонизировать интересы. К примеру, потребителей интересует объемы, график, качество э/э и, конечно, цена. Энергокомпании интересует то же самое, но если по первым двум пунктам между ними согласие, то по другим нет. Компромисс достигается рынком и конкуренцией производителей за потребителя, возможностями потребителя иметь выбор поставщиков и производителей. Добросовестная конкуренция создается правилами, обязательными для всех без исключений. Традиционные интересы акционеров: дивиденды (прибыль на акцию), стоимость акции (капитала). Интересы общества, чтобы прибыли энергокомпаний были справедливыми, а не за счет излишне отнятого у потребителя. Компромисс достигается прозрачностью деятельности компаний (чему более полно соответствуют стандарты публичных акционерных обществ), сегментацией видов деятельности, формированием своих конкурентных площадок для каждого вида деятельности, увеличением количества игроков на каждой площадке, недопущением монополий (за исключением естественных) и размытия сегментов – нормы третьего (четвертого) европейского энергопакета. согласен 0 не согласен 0 Ответить Цитировать СпасибоПожаловаться Петр Борисович Петр Борисович 3 грудня, 07:02 Интересы государства и крупного частного бизнеса (олигархов), к сожалению, могут иметь иррациональные начала, связанные с патологической жадностью, завышенными амбициями, упоением властью и желанием держать ее длительные сроки. Тут уже нужны гражданская зрелость общества, политических партий. Нужна постоянная борьба политических сил друг с другом не за «корыто», а за соответствие запросам зрелого общества (рост ВВП, благосостояния, комфорта и безопасности, обеспеченных свобод и прав и т.д. - всё, что обещали на пути в ЕС). К сожалению, пока все пришедшие к власти партии (блоки) подтверждают, что главная их цель получение исключительных преференций для себя любимых и своего бизнеса за счет бюджетного пирога и ущемления бизнеса оппозиционеров. Для ускорения созревания и повышения качества политсил желательны выборы не реже, чем один раз в три года, лучше это признать на законодательном уровне и эволюционным путем улучшать власть. Учитывая важность и влияние энергетики на всех граждан и экономику страны, на этапе предвыборной борьбы было бы неплохо услышать от каждой серьезной политической партии, уважающей себя, страну и граждан, публичные заявления –программы по преобразованиям в энергетическом секторе с целями, задачами, сроками, походами (помнится, что говорил лидер НФ о тарифах в конце 2013 года, какие давал обещания, сорвав политический куш, и что сделал, будучи премьер-министром через полтора года). Интересны и персоналии, к примеру, кого политсилы видят на посту вице-премьер министра по ТЭК, Министра, НКРЭКУ. И не случится ли такого казуса, что НКРЭКУ будет управлять директор кондитерской фабрики, а в профильном Министерстве не останется никого из руководителей, кто знает закон Ома? Как недавно пошутил А.А.Мороз… согласен 0 не согласен 0 Цитировать СпасибоПожаловаться
Выпуск №34, 14 сентября-20 сентября Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно