Угольная промышленность Украины в преддверии ВТО

2007 год будет знаменателен для Украины многими событиями. Одним из самых значительных должно стать вступление страны в ВТО и на этой основе — дальнейшее углубление сотрудничества с ЕС. Какое же влияние окажет этот шаг на развитие промышленности, в частности угольной отрасли, которая на протяжении вот уже не одного десятка лет убыточна и не может функционировать без весомой финансовой поддержки государства? Этот вопрос волнует многих. По просьбе «ЗН» свое отношение к предстоящему вступлению страны в ВТО и ее евроинтеграции высказывают сотрудники Института экономики промышленности НАН Украины: директор института, академик НАН Украины Александр Амоша, заведующий отделом, доктор экономических наук Анатолий Кабанов и ведущий научный сотрудник, кандидат экономических наук Леонид Стариченко.

— Бытует мнение, что после вступления Украины в ВТО значительно сократится государственная поддержка угольных предприятий. Именно это обстоятельство в первую очередь может стать причиной кризиса угольной промышленности, так как большинство отечественных угледобывающих предприятий не смогут конкурировать с импортерами угля и быстро обанкротятся, что приведет к катастрофическим экономическим, социальным и экологическим последствиям.

А.Амоша: Анализ официальных документов ВТО специалистами в сфере международных отношений, практика их применения дают основания полагать, что ситуация не будет складываться столь драматично. Присоединение к ВТО следует рассматривать прежде всего как стратегически значимый для всей Украины экономический проект. Национальная экономика в целом должна получить ощутимые положительные результаты за счет расширения возможностей для внешней торговли, увеличения притока иностранных инвестиций. Будут создаваться благоприятные условия и для региональной экономической интеграции Украины.

Л.Стариченко: Правовые нормы, обязательные для соблюдения странами–членами ВТО, ориентированы прежде всего на то, чтобы обеспечивать максимальную открытость национальных рынков. В то же время предусматривается возможность защиты внутренних рынков стран в случае угрозы их экономической безопасности и не исключается господдержка отечественных товаропроизводителей. Эти меры регламентируются целым рядом статей Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) и специальным Соглашением по субсидиям и компенсационным мерам.

— Как трактуется в ВТО понятие «субсидии»?

А.Амоша: Понятие «субсидии» в ВТО трактуется очень широко: это не только прямое финансирование предприятий государством, но и предоставление им льготных кредитов, установление льготного налогообложения, списание долгов, госзакупки товаров и услуг по повышенным ценам, различные способы поощрения экспорта и ограничения импорта и т.п. Нормами ВТО запрещены субсидии, непосредственно стимулирующие экспорт и импортозамещение, т.е. потребление отечественных товаров в противовес импортным (так называемые красные субсидии). Наряду с этим существуют правила, препятствующие демпинговому и субсидированному импорту, а также временно ограничивающие чрезмерный легитимный импорт, если он может нанести серьезный ущерб национальным товаропроизводителям. Нужно отметить, что эти правила уже имплементированы в украинское законодательство.

А.Кабанов: Что касается прямой государственной финансовой поддержки отдельных отраслей, в частности угольной промышленности, то она относится к формально не запрещенным в ВТО «желтым» субсидиям. Их постоянно применяют или применяли, не подвергаясь санкциям, некоторые страны, давно состоящие в ВТО (ФРГ, Испания, в недалеком прошлом — Франция, Япония). Правда, при последовательном сокращении объемов убыточной угледобычи. Такие субсидии предоставляли и другие государства на момент их недавнего вступления в эту организацию (Венгрия, Чехия, Польша, Болгария).

Упомянутым соглашением предусмотрены специальные процедуры уведомления ВТО о вводимых или сохраняемых «желтых» субсидиях, установлены определенные ограничения их применения. Однако, как отмечают аналитики, даже при соблюдении этих правил страна, применяющая «желтые» субсидии, всегда рискует быть обвиненной в неправомерном ограничении импорта. На практике значительная часть взаимных претензий членов ВТО связана с предоставлением субсидий производителям той или иной продукции. Возможно, по этой причине многие эксперты относят угольную промышленность к отраслям, которые являются наиболее уязвимыми при вступлении Украины в ВТО.

— Однако действующий порядок господдержки отечественной угольной промышленности неэффективен и не согласуется с нормами ВТО, что может стать поводом для применения к Украине так называемых компенсационных мер со стороны других членов этой организации. Что нужно сейчас предпринять, чтобы избежать подобных ситуаций?

А.Амоша: Соглашением о субсидиях и компенсационных мерах каждой стране после вступления в ВТО предоставляется трехлетний период для приведения действующего порядка господдержки (субсидирования) отраслей в соответствие с правилами этой организации. Целесообразно в течение этого переходного периода господдержку угольной отрасли упорядочить и урегулировать специальным законом как единой правовой основой, которая в настоящее время отсутствует. При этом необходимо придать господдержке, выполняющей сейчас в основном распределительные функции, стимулирующий характер.

В нашем институте разрабатывается законопроект по регламентации господдержки угольной промышленности в соответствии с правилами ВТО и с учетом норм ЕС, приемлемых для специфических условий отечественной угольной отрасли. Согласно этим документам и мировой практике предусматривается, что после трехлетнего пребывания в ВТО господдержка по мере снижения убыточности отрасли должна постепенно сокращаться. Введение такого закона минимизирует вероятность применения к Украине компенсационных мер.

— Насколько отличаются правовые нормы ВТО и ЕС относительно государственной поддержки отдельных отраслей экономики?

А.Кабанов: Правовые нормы этих сообществ в целом совпадают по направленности, но существенно отличаются по характеру и степени жесткости: в ВТО нормы носят рамочный (ограничительный) характер и их выполнение должно обеспечивать прежде всего равенство взаимного доступа к рынкам стран, а в ЕС нормы определены однозначно и должны обеспечивать формирование и реализацию согласованной, общей политики в определенных сферах.

Господдержка угольной промышленности в ЕС регулируется специальным постановлением Совета ЕС и гарантируется до 2010 года. При этом предусматривается, что угольная отрасль должна постепенно реструктуризоваться, а ее поддержка — сокращаться вплоть до возможной отмены после 2010 года. Объемы и условия предоставления поддержки угольной отрасли каждой страны согласовываются с соответствующими органами ЕС и строго контролируются.

Учитывая нынешнее состояние угольной промышленности Украины, ставить вопрос о полном согласовании системы ее господдержки с довольно жесткими нормами ЕС пока преждевременно.

— Что же необходимо предпринять для обеспечения конкурентоспособности украинской угольной промышленности в условиях открытости национального рынка согласно нормам ВТО?

А.Амоша: Речь должна идти не о каких-то изолированных, специально приуроченных к вступлению в ВТО мероприятиях, а о государственной политике относительно угольной промышленности, которая должна осуществляться путем разработки нормативно-методического, правового обеспечения и реализации долгосрочных программ.

Формально действующая сейчас программа «Украинский уголь», утвержденная правительством в 2001 году до 2010 года, несмотря на периодические ее уточнения, по сути, давно уже утратила свое значение как целостный программный документ. Необходимо разработать и принять новую долгосрочную комплексную программу реструктуризации, развития и реформирования угольной промышленности с учетом членства страны в ВТО и перспектив ее евроинтеграции. В дальнейшем эта программа должна ежегодно корректироваться в увязке с общегосударственными планами и бюджетным финансированием отрасли.

Л.Стариченко: В первую очередь в течение переходного трехлетнего периода после обретения Украиной членства в ВТО необходимо осуществить финансовое оздоровление всех жизнеспособных угольных предприятий за счет временного максимально возможного увеличения их субсидирования. Должно быть продолжено техническое перевооружение и начато комплексное кардинальное обновление шахтного фонда. Очевидно, придется продолжить выведение из эксплуатации, в том числе путем временной консервации, наиболее убыточных шахт, содержание которых требует непомерных затрат. При этом доминантой структурных преобразований в угольной промышленности должно быть повышение ее рентабельности и конкурентоспособности, а не достижение наперед заданных объемов производства любой ценой. Основной же идеей реформирования отрасли должно стать обеспечение равноправной рыночной конкуренции угледобывающих предприятий независимо от форм собственности.

А.Кабанов: Следует отметить, что в отрасли уже сформировался в целом рентабельный и в общем конкурентоспособный приватизированный сектор, на долю которого приходится более 40% добываемого в стране угля. При этом владельцами угледобывающих предприятий этого сектора являются финансово-промышленные группы, связанные с производством металла, которые заинтересованы в их эффективном функционировании и способны оградить их от экспансии импортеров.

Государственный же сектор отрасли весьма неоднороден по своему производственному и экономическому уровню. Так, по данным за 2005 год, объем годовой добычи угля по государственным шахтам варьировал от менее 10 тыс. тонн (около 30 тонн/сут.) до более 2 млн. тонн (свыше 5700 тонн/сут.); месячная производительность труда рабочего по добыче — от менее 1,5 тонн до более 70 тонн, себестоимость тонны угольной продукции — от более 1500 грн. до менее
150 грн. (при средней цене продажи около 220 грн.). Только 13 шахт (менее 10%) госсектора получили прибыль от продажи своей продукции, а благополучие остальных зависело от размера полученной дотации. По 30 шахтам выручкой от продажи угольной продукции покрывалось менее трети затрат на ее производство. Разумеется, будущее таких шахт выглядит весьма проблематичным.

А.Амоша: В заключение нужно сказать, что вступление Украины в ВТО по сути не создает для угольной промышленности каких-то новых проблем, а лишь актуализирует давно существующие, которые необходимо решать независимо от членства страны в этой организации.