Бремя нефтяного богатства

Очередной повод вспомнить об экономическом парадоксе, известном как «сырьевое проклятие», возник в связи с бурной дискуссией о том, как суверенному иракскому правительству следует распорядиться своими нефтедолларами. Об этом парадоксе заговорили в конце прошлого века, когда выяснилось, что обладание природными богатствами не только не способствует более успешному экономическому развитию страны, но и существенно тормозит его. Правда, так происходило не всегда, а только примерно со второй половины ХХ века, однако сравнительные результаты темпов экономического развития стран, богатых природными ресурсами и вынужденных обходиться без них, довольно впечатляющи.

Так, если средние темпы роста ВВП в странах, доля сырьевого экспорта у которых была незначительной, составляли от 2,4 (для малых стран) до 4,7% (в случае крупных государств), то для экспортеров нефти этот показатель приобрел отрицательное значение и равнялся -0,7%. К тому же, более половины населения стран, активно экспортирующих нефтяные запасы, существует на сумму, составляющую менее одного доллара в день. И это при том, что цены на нефть за последние 30 лет выросли в абсолютном выражении почти в 15 раз, и доходы от ее продажи на мировых рынках исчисляются сотнями миллиардов долларов.

Экономисты предложили несколько объяснений этого парадокса. Прежде всего, мировые цены на сырье отличаются гораздо большей нестабильностью, чем цены на промышленную продукцию. Колебания цен на нефть часто порождают опасный цикл, приводящий к тому, что государства сначала безудержно тратят деньги, а потом, после резкого падения цен, оставляют затратные и дорогостоящие проекты нереализованными.

Кроме того, рост цен на экспортируемое сырье приводит к укреплению национальной валюты, что вызывает удорожание и других видов экспорта, делая их менее конкурентоспособными на мировом рынке. После обвала цен на сырье обычно выясняется, что отток трудовых ресурсов и капитала привел к резкому сокращению основных секторов промышленного производства, а средств, способных стимулировать их развитие, у государства нет.

И все же самое пагубное влияние сырьевой экспорт оказывает на политическую ситуацию в стране. Государственному аппарату не приходится прилагать огромные усилия для того, чтобы обеспечить достаточную налоговую базу, правопорядок, позволяющий эти налоги собрать, и систему справедливого распределения государственных средств. В результате большинство стран — экспортеров нефти отличается рекордными показателями коррупции и неэффективности управления.

И наоборот, в отношении стран, практически не обладающих природными богатствами, стали употреблять термин «экономическое чудо». Япония, родина этого явления, отличается крайней скудостью природных богатств, как, впрочем, и Гонконг, и многие другие страны, сделавшие ставку на развитие высокотехнологичных отраслей промышленности и добившиеся поражающих результатов.

Правда, среди тех, кто обладает большими запасами нефти, все же есть счастливые исключения. Это прежде всего Норвегия и Канада, а также Индонезия и Малайзия. Нередко в качестве положительного примера приводят и Ботсвану, сумевшую сделать свое алмазное богатство залогом национального процветания.

Именно опыт стран, преодолевших «сырьевое проклятие», вызывает у аналитиков наибольший интерес. Хорошо, если нефтяной бум обрушивается на страну на том этапе, когда в ней уже сформировались развитые демократические институты, способные обеспечить общественный контроль над эффективностью расходования сверхприбылей. Экономическая история знает три основных пути их распределения: откровенная узурпация этих сверхприбылей небольшой группой людей, будь-то от лица государства или на основе частной собственности, создание специального фонда развития, а также прямое перераспределение доходов между всеми гражданами страны.

По первому пути пошли Россия и Нигерия, и опыт ни одной из них нельзя считать положительным. В последнем случае статистика особенно показательна: более 100 млрд. долл., вырученных от продажи нефти, разграблено, а количество людей, живущих за чертой бедности, увеличилось в Нигерии с 19 млн. в 1970 году до 90 млн. в 2000-м. При этом если 30 лет назад 2% самых богатых людей в стране обладали доходом, сопоставимым с доходом 17% самых бедных, то сейчас доход той же доли богачей равен доходу 55% населения.

По сравнению с этим вариантом управления нефтяным богатством страны создание специальных фондов кажется гораздо более прогрессивным шагом. Такие фонды уже несколько десятилетий действуют в Норвегии и Кувейте, с конца 1990-х были созданы в Колумбии и Венесуэле, а сейчас создаются в Азербайджане, Чаде, Восточном Тимуре, Сан-Томе и Принсипи. Целью этих фондов является стабилизация расходов государства — накопление средств в благоприятные периоды и рациональное расходование их в периоды резкого снижения цен на нефть, а также инвестирование социально продуктивных программ.

Тем не менее практический опыт деятельности этих фондов (за исключением разве что Норвегии) вдохновляющим назвать сложно. Несмотря на все конституционные ограничения и неусыпный контроль со стороны международных и неправительственных организаций, в большинстве стран, не отличающихся развитой демократией, средства специальных фондов расходуются отнюдь не по назначению. В частности, в Чаде, где создание фонда было условием получения кредита от Всемирного банка на сооружение нефтепровода, первые же поступления были израсходованы на приобретение личного самолета для президента страны.

Не случайно поэтому специалисты все с большим интересом присматриваются к третьему варианту — прямому распределению нефтяных доходов среди населения страны. Эта система прошла испытание практикой в штате Аляска и канадской провинции Альберта, причем в обоих случаях распределяется прибыль от средств, поступающих в фонд, а не сами доходы. Многие экономисты считают эту систему крайне затратной (ведь сначала средства распределяются среди населения из специального фонда, а затем частично собираются в государственную казну в виде налогов), а также высказывают опасения по поводу низкой эффективности подобных инвестиций. Первое возражение сложно оспорить, однако легко оправдать тем, что таким образом в странах со слаборазвитой демократией наиболее эффективно осуществляется общественный контроль за государственными расходами. А второе возражение снимается экономической статистикой, свидетельствующей, что в бедных странах отдельные семьи с задачами долгосрочного планирования справляются гораздо лучше государственных институтов. Последний тезис наиболее убедительно подтверждает история создания грандиозного металлургического комплекса в Нигерии, где за сорок с лишним лет не произведено ни одной тонны пригодной для продажи стали.

Поэтому настойчивые рекомендации Ираку, который еще до конца этого года может выручить, по разным оценкам, от 11 до 16 млрд. долл. от продажи нефти, избрать именно третий вариант распределения доходов, не покажутся неожиданными. В очередной раз с таким предложением выступили в своей нашумевшей статье в Foreign Affairs Нэнси Бердсол, возглавляющая расположенный в Вашингтоне Центр глобального развития, и Арвинд Субраманян, один из ведущих сотрудников Международного валютного фонда. В частности, они считают необходимым включить в новую конституцию Ирака специальный пункт о праве каждой иракской семьи на долю от нефтяных поступлений. Причем это право в обязательном порядке должно будет сохраняться как минимум в течение десяти лет.

За этот период, считают авторы статьи, Ирак сможет создать соответствующие демократические институты, способные определить, как лучше всего распорядиться будущими нефтяными доходами. Более того, прямая передача нефтяных доходов народу может способствовать и решению проблемы внешней задолженности Ирака. Ведь одно дело — списывать долги правительству, которое еще неизвестно чьи интересы будет преследовать, а другое дело — избавить от созданного диктаторами долгового бремени народ, который от власти диктаторов и так настрадался. Еще более любопытным в этом плане представляется требование принять закон (в США, естественно, ибо в ЕС такая норма уже действует), предусматривающий уголовную ответственность за подкуп иностранных чиновников. Особенно имеющих отношение к добывающей промышленности.

Естественно, прямому распределению должна подлежать не вся сумма нефтяных доходов, а ее определенная часть. Какая именно — покажет продолжение завязавшейся весьма оживленной дискуссии. Ее успешное завершение — «золотой» шанс не только для Ирака, но и для тех богатых нефтью и бедных по остальным параметрам стран, которые захотят последовать его примеру.