Местные бюджеты: 4,1 млрд. — и реализуйте свои полномочия

Прежде всего следует отметить, что бюджет готовился в условиях беспрецедентной секретности. О какой-либо прозрачности расчетов или хотя бы об обнародовании концептуальных подходов нет и речи. Более того, повторяется история трехлетней давности, когда областям для проверки доводились только цифры по доходам каждой из них. По-видимому, Минфину есть что скрывать: не дай бог, соседи или специалисты поинтересуются расчетами, сверят статистическую базу данных, сопоставят применявшуюся формулу с требованиями Бюджетного кодекса, и тогда может появиться много неудобных вопросов. Еще и сейчас полного комплекта расчетных материалов нет даже в бюджетном комитете ВР, не говоря уж об Ассоциации городов Украины, которая по своей природе призвана отражать интересы самоуправления.

Естественно, что новые подходы в формировании местных бюджетов, базирующиеся на использовании социальных стандартов, о которых уже второй год подряд говорится в Бюджетной резолюции, в проекте так и не были воплощены.

Что же касается доступных для анализа показателей, то тревожат следующие тенденции. Общий объем доходов местных бюджетов, учитывающихся при расчете трансфертов (первая корзина), составляет 32 млрд. грн., или на 33,4% больше плановых показателей 2006 года. С учетом роста ставки налога на 2% (равнозначно 3,8 млрд.) это значит, что закладывается увеличение на 28%. Если учесть, что ВВП вырастает только на 6,5%, а инфляцию планируется удержать на уровне ниже 10%, такой рост довольно оптимистичен. Тем более что рост заработной платы работников бюджетной сферы составляет всего 13%, то есть едва перекрывает инфляцию. Сознательно создаются «ножницы» между заработной платой бюджетников и ожидаемой в частном секторе.

Это — одно из подтверждений общей тактики Министерства финансов, заключающейся в занижении расходной части и завышении доходной, чтобы трансферт выравнивания получился минимальным.

На повышение цен и тарифов на энергоносители предусмотрены всего 695 млн. грн. Если ожидается, что тарифы повысятся едва ли не вдвое, а доля энергоносителей в расходах местных бюджетов на сегодняшний день достигает 10%, или свыше 5 млрд. грн., то на увеличение тарифов следовало бы закладывать соразмерную сумму.

Предварительные расчеты показывают: как и в этом году, доля заработной платы с начислениями в местных бюджетах, за исключением, конечно, Киева, будет превышать 80%, что является признаком хронической болезни бюджетной системы. Более-менее приемлемая цифра, позволяющая говорить о приличном качестве бюджета, — не более 67% на заработную плату с начислениями и не менее 10% — на капитальные расходы. Остальные средства идут на питание, медикаменты, коммунальные услуги, канцелярские принадлежности, текущий ремонт, командировки и прочие более мелкие статьи экономической классификации расходов. В 2007 году местные бюджеты, особенно районные, похоже, опять превратятся в кассы по выплате зарплат.

Из года в год правительство бодро рапортует, что местные бюджеты живут просто припеваючи, однако еще ни разу не привело пример расчета действия нормативов бюджетной обеспеченности, закладываемых в формулу, на базе хотя бы одного города или района. В пояснительной записке к бюджетному законопроекту указывается: местные бюджеты составляют свыше 43% сводного бюджета, что якобы свидетельствует о приближении бюджетной системы Украины к европейским нормам, где существует глубокая децентрализация власти. Лукавство этого утверждения заключается в следующем:

— 17 млрд. грн. составляют субвенции местным бюджетам, в том числе свыше 14 млрд. — субвенции на социальную защиту. Эти средства проходят через местные бюджеты транзитом; никакого влияния на их использование местные органы самоуправления не имеют. Более того, эти средства могут произвольно перераспределяться между местными бюджетами в соответствии с решениями Кабинета министров. Однако наращивание этого объема создает иллюзию, будто местные бюджеты располагают достаточными средствами. Ассоциация городов Украины и общин инициировала изменения в Бюджетный кодекс в части финансирования этих программ из государственного бюджета;

— при расчете объема расходов местных бюджетов не учитываются средства, которые возвращаются назад в государственный бюджет (изъятия) в размере 4,1 млрд.;

— включение в состав дополнительных расходов, в частности на финансирование милиции (576 млн. грн.), является механическим перенесением на местные бюджеты ответственности без возможности влиять на эффективность функционирования органов правопорядка. Предварительные расчеты показывают, что указанные средства заложены в размере 35% от необходимых.

Если же исключить из расчетов субвенцию на социальную защиту и суммы, изымаемые в государственный бюджет, то очевидно, что доля местных бюджетов в сводном составляет 32%.

А вот на собственные полномочия местного самоуправления приходится всего 4,1 млрд. грн., или 0,7% ВВП, или 2,3% сводного бюджета. Именно этот показатель и должен приниматься во внимание, когда Украину сравнивают с развитыми странами Европы и Америки, поскольку тогда структура расходов становится сопоставимой.

Некоторым отходом от принципа независимости местных бюджетов является выделение довольно большого объема финансирования (для областных бюджетов — 567 млн. грн.) на выравнивание финансовой обеспеченности бюджетов городов и районов. Это очередной шаг к возвращению ручного управления местными бюджетами, который широко практиковался до принятия Бюджетного кодекса.

Следует упомянуть и о том, что точечные субвенции (не на социальную защиту) в размере 2,8 млрд. грн. распределяются довольно специфически.

Вооруженный собственным законом Киев получает 1561 млн. грн., из них 561 млн. — в виде субвенции на выполнение функций столицы. Крым на выполнение требований Конституции АРК (правда, непонятно каких) добился дополнительной дотации в 30 млн. грн., а Славутич — 3 млн. в качестве отступного за закрытие Чернобыльской АЭС. Примечательно, что термин «дополнительная дотация» в Бюджетном кодексе отсутствует, поскольку статус дотации предполагает единый непредубежденный подход ко всем бенефициарам. Однако правительству, скорее всего, лень было расписывать указанные средства по конкретным проектам, как этого требует статус субвенции.

Зато другие территории, по-видимому, подготовились более основательно. Отдельные субвенции предоставляются Желтым Водам — на выполнение мероприятий по радиационной и социальной защите населения (7 млн. грн.), Донецкой области — на комплексную реконструкцию, расширение и техническое перевооружение коммунального предприятия «Международный аэропорт «Донецк» (140 млн. грн.), Одесской — на оперный театр, Запорожью — на строительство моста через Днепр (260 млн.). Наконец правительство решило помочь метростроевцам — на эти цели выделены 100 млн. грн., однако везде, кроме Киева, деньги почему-то предоставляются не городам-миллионникам, имеющим метрополитены, а областным бюджетам.

Субвенции на социально-экономическое развитие (в общей сумме 417 млн. грн.) выделяются только городам Алчевску и Артемовску (по 20 млн.), Севастополю, АРК и 15 областям. Остальные административно-территориальные единицы, похоже, в подобных средствах не нуждаются. Очень похожая субвенция — на выполнение инвестиционных проектов, направленных на социально-экономическое развитие регионов (объемом 1 млрд. грн.), — традиционно распределяется только между областями. В чем различие данных субвенций, непонятно. Города Севастополь, Феодосия и Симферопольский район в качестве поощрения за пребывание там Черноморского флота тоже получают субвенции (общая сумма — 15 млн.). Причем поощряют их дважды — еще 41,9 млн. добавляют за потерю в доходах из-за пребывания там российского флота. А вот другие местные бюджеты уже в который раз так и не дождались компенсации по льготам, предоставляемым государством по плате за землю. Хотя это соответствует требованиям Бюджетного кодекса.

На мероприятия по энергообеспечению выделены 701,1 млн. грн., однако распределения этих субвенций между местными бюджетами нет. Также не распределены средства в объеме 70 млн. грн. на сохранение исторической застройки городов, объектов историко-культурного наследия, благоустройство исторических населенных пунктов Украины и социальное развитие; не распределены 100 млн. грн. на стимулирование развития регионов, в частности депрессивных территорий.

Очевидно, указанные суммы будут делить уже по ходу выполнения бюджета правительством, исходя то ли из принципа лояльности, то ли так, чтобы решение о выделении этих субвенций было принято где-то 29 декабря, когда использовать их будет уже невозможно. Тактика экономии бюджетных средств, ставшая уже традиционной. Надо же как-то покрывать беспрецедентный дефицит государственного бюджета.

«Удельный вес расходов местных бюджетов в сводном бюджете Украины на 2007 год увеличится с 36 до 43,5% на следующий год. Что касается доходов местных бюджетов, то планы Минфина являются реальными».

(Николай Азаров,
доклад в Верховной Раде Украины 21 сентября с.г.
по случаю представления проекта бюджета
на 2007 год.)