«Дело Конфаймента»: ни туда ни сюда

С того памятного февральского 2006 года заседания Ассамблеи доноров Чернобыльского фонда «Укрытие» (ЧФУ), на котором, вопреки ожиданиям, так и не был оглашен победитель тендера по сооружению нового безопасного конфаймента (НБК), прошло четыре с половиной месяца, прежде чем… Прежде чем 27 июня состоялась следующая встреча представителей стран — доноров ЧФУ. При том, что в феврале все участники заседания — и страны-доноры, и Украина, и распорядитель ЧФУ Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) — были не на шутку обеспокоены создавшейся ситуацией. В некотором смысле она вполне обещала стать тупиковой.

И если девять лет существования Ассамблеи доноров ознаменовались вступлением в ее ряды 28 стран мира, добровольные взносы которых составили 730 млн. евро, то два с половиной года, прошедших со дня объявления тендера на строительство нового укрытия над четвертым блоком ЧАЭС (а именно — с 11 марта 2004 года) до сих пор (!) никакими результатами не увенчались. Разве что за последний год обострилось противостояние между участниками тендерного процесса.

Надо думать, что 14 февраля 2006 года, собравшись в лондонской штаб-квартире ЕБРР, представители стран-доноров вероятно заподозрили неладное в самом процессе проведения тендера. Потому что оглашение победителя тендера, которое было запланировано ЕБРР в повестке дня, было отложено. Тогда же участники встречи договорились собраться на заседание через месяц, то бишь в марте. Но к этому заседанию представители стран — доноров ЧФУ потребовали от ЕБРР, Украины, ГУП (Группы управления проектом) и участников тендера расчистить «небосвод» проекта от всех темных, серых и непрозрачных пятен.

Заседание Ассамблеи доноров в марте не состоялось. Не прошло оно даже в канун 20-й годовщины аварии на ЧАЭС (что было бы логично). А случилось оно лишь в конце июня. Интересно, что информационное сообщение о нем для СМИ появилось почему-то только через две недели — 7 июля. Однако наша страна, увлеченная постановками «вживую» из Верховной Рады, его почти не заметила. Даже несмотря на скандальные заголовки, гласившие о том, что Украина расторгает контракт с компанией-строителем хранилища отработанного ядерного топлива.

Что касается рассмотрения Ассамблеей доноров вопроса о строительстве НБК, то и на этом ее заседании «воз» не сдвинулся с места: тендер на строительство конфаймента продолжал находиться в подвешенном состоянии, то есть его результаты не оглашали, победителя не называли. И страна по-прежнему оставалась в неведении — кто и когда начнет строить сооружение, которое должно защитить нас от опасных неожиданностей, которые таит в себе ветшающий старый саркофаг.

Некоторые детали тендерной процедуры

Напоминать историю вопроса — от подписания Меморандума о закрытии ЧАЭС до реализации проекта о превращении объекта «Укрытие» в безопасную зону — нет надобности, «ЗН» писало об этом много раз (в частности, и в предыдущей статье на тему остановки тендерного процесса — №7 от 25.02.2006). Но есть смысл вкратце очертить некоторые детали тендерной процедуры и действующих в ней субъектов и объектов. Напомним, что открытый тендер по проектированию и строительству НБК — это процедура двухэтапных торгов, которая происходит в соответствии с «Принципами и правилами закупок товаров и услуг», существующими в ЕБРР. Оценку тендерных предложений производит Оценочный комитет, который создается заказчиком, в нашем случае — это Государственное специализированное предприятие (ГСП) «Чернобыльская АЭС». Согласно рамочному соглашению координацию по выполнению проектов осуществляет Группа управления проектом (ГУП), к ее работе должен привлекаться зарубежный консультант. В проекте НБК консультантом выступает международный консорциум в составе компаний Electricite de France, Bechtel International Systems Inc. и Battelle Memorial Institute.

Первый этап тендера — представление и оценка технических предложений — продолжался с марта 2004-го по май 2005-го. В результате на финишную прямую вышли два специально созданных строительных консорциума: 1) французский NOVARKA в составе компаний Vinci и Bouygues, под руководством французской компании Vinci; 2) американско-украинский «CH2М-CAI Чернобыль» в составе (и под руководством) американской компании CH2M HILL и украинской строительной ассоциации «Интерстроймонтаж».

С июня 2005 года начался второй этап открытого тендера — подачи и оценки коммерческих предложений. И только в ноябре 2005-го участники тендера смогли представить окончательные предложения. У NOVARKA стоимость проекта составила около 505 млн. долл., у CH2M-CAI — около 585 млн. долл. Интересно, что в процессе доработки тендерных предложений обе цены претерпели существенные изменения. NOVARKA повысила стоимость проекта на 66 млн. долл., у CH2M-CAI цена уменьшилась на 14 млн. долл. Первые цену подняли, мотивируя тем, что ранее не учли «некоторые» объемы работ, вторые цену урезали, пересчитав стоимость рисков.

Далее ГУП, по согласованию с ЕБРР, принимает в январе с.г. предварительное решение: признать победителем тендера французский консорциум NOVARKA. Основание — более низкая предложенная цена. Второй участник тендера отстранялся от участия в осуществлении проекта. (О том, почему при выборе «победителя» приоритет был отдан ценовому фактору и что на самом деле этот фактор означает для Украины, мы поговорим несколько позже.)

Американско-украинский консорциум против

Тем временем американско-украинский консорциум с решением ГУП не согласился и 20 января 2006 года подал жалобу в ЕБРР о существенных нарушениях тендерного процесса со стороны ГУП. Что, по мнению проигравшего, привело к несправедливой оценке тендерных предложений. Европейский банк как распорядитель средств Чернобыльского фонда «Укрытие» оказался в весьма затруднительном положении, поскольку на 14 февраля уже было назначено заседание Ассамблеи доноров, на котором планировали обнародовать имя победителя тендера.

Как собирался ЕБРР реагировать на поданную жалобу, так и останется неизвестным. Потому что за три дня до ассамблеи консорциум NOVARKA письменно известил руководство ЕБРР о том, что отказывается от части принятых на себя обязательств по проекту. Банку, естественно, ничего не оставалось делать, как снимать этот вопрос с повестки дня.

Здесь следует объяснить один существенный нюанс: если NOVARKA отказывается от части принятых на себя обязательств по проекту, то они, эти обязательства, являясь частью единого целого (проекта), никуда не испаряются — они автоматически перекладываются на заказчика. А кто заказчик? А заказчик — ЧАЭС. То есть обязательства, от которых отказывается NOVARKA, выполнять придется в любом случае украинской стороне и, судя по всему, за собственные средства. По неофициальным предварительным оценкам экспертов, стоимость отказа NOVARKA от «некоторых» обязательств и перекладывание их на заказчика плюс сопутствующие этому риски может достичь 100 млн. долларов.

Что произошло в «деле конфаймента»

Судя по всему, необходимо детализировать весь процесс по порядку и выяснить, что же такого произошло в «деле конфаймента» с февраля по июль 2006 года, что не позволило, вопреки многочисленным дэд-лайнам, завершиться многострадальному тендеру...

Эпизод первый. Представители стран — членов Ассамблеи доноров, покидая в феврале безрезультатное заседание в Лондоне, принципиально договорились: собраться в марте, дабы поставить окончательную точку в тендерном процессе. Тем временем Группа управления проектом и ЕБРР приступили к интенсивным консультациям. Кстати, без привлечения украинской стороны, то бишь самого заказчика. В конце февраля на заседании Оценочного комитета при рассмотрении позиции французского консорциума NOVARKA часть членов комитета посчитали целесообразным отклонить тендерное предложение NOVARKA. В ответ директор ГУП Чак Хогг, ссылаясь на позицию ЕБРР, сообщил, что в случае недостижения согласия внутри комитета последний будет распущен. А работа вновь созданного Оценочного комитета будет организована за пределами Украины, и уже совсем иной персональный состав комитета будет проводить коммерческую оценку тендерных предложений с самого начала. Это заявление члены Оценочного комитета от Украины восприняли как давление и вмешательство в его работу. Свое несогласие с выводами отчета ГУП украинские специалисты обосновали в «отдельном мнении» и направили его в ЕБРР.

Эпизод второй (в антураже детективного жанра). Поздним вечером 28 февраля директор ГУП Чак Хогг отправляет из Киева в штаб-квартиру ЕБРР Оценочный отчет с рекомендациями, составленный зарубежным консультантом ГУП. Тем же поздним вечером, а вернее, уже ночью ЕБРР присылает в ответ свое «невозражение» против выполнения контракта на строительство НБК французским консорциумом NOVARKA. При этом Банк почему-то (и почему?) проигнорировал и тот факт, что члены Оценочного комитета от Украины не согласились с выводами отчета, и тот факт, что отчет был отправлен в ЕБРР без согласования с группой высшего руководства ГУП и самим заказчиком. Предполагалось, очевидно, что заказчик (как уже бывало раньше) опять закроет глаза и сделает вид, что все идет «по плану». Для самого же Чака Хогга ночные перипетии с оценочным отчетом были последними действиями на посту директора ГУП — на следующий день он подал в отставку.

Эпизод третий, в котором заказчик не смолчал. В письме от 1 марта 2006-го он сообщил Банку о своей принципиальной позиции, которой заказчик — ЧАЭС — сомневается в обоснованности оценки тендерных предложений, проведенной Оценочным комитетом, утратил доверие к действиям ключевых сотрудников ГУП, а потому не может подписать сообщение о начале контрактных переговоров с победителем тендера, которого выбрал ГУП и одобрил ЕБРР.

Обеспокоенность создавшейся ситуацией высказало и украинское правительство: сначала в письме руководителя МЧС Виктора Балоги руководству Банка (от 2.03.
2006 г.), затем в письме премьер-министра Юрия Еханурова на имя вице-президента ЕБРР Фабрицио Саккоманни (от 7.03.2006 г.). Страны-доноры также были проинформированы о причинах обеспокоенности украинской стороны.

В это же время, 3 марта, в Киеве проходили переговоры с директором департамента ядерной безопасности ЕБРР Винсом Новаком, а затем 14 марта в Лондоне — еще одни переговоры украинской делегации (во главе с министром Балогой) с руководством ЕБРР. Все безрезультатно. Стороны так и не нашли общий знаменатель для решения «наболевшего» уравнения. Заказчик сомневается в прозрачности и объективности тендера и говорит о возможности отмены результатов торгов. Банк, даже учитывая возможность судебных исков со стороны заказчика, настаивает на скорейшем решении проблемы «по-своему» — принять как данность «победителя» тендера, выбранного ГУПом.

Эпизод четвертый. Накал страстей и намеки украинского заказчика о праве на отмену тендера возымели определенное действие и подтолкнули ЕБРР к логичному в данной ситуации шагу. А именно: Банк поручает написать отчет об оценке тендерных предложений независимому эксперту Бернарду Гувье. В свое время Гувье возглавлял комиссию ЕБРР по закупкам и контрактам, которая сегодня как раз рассматривает жалобу одного из участников тендера — американско-украинского консорциума. После ухода Гувье в отставку Банк часто привлекает его как опытного эксперта для участия в проблемных проектах. Именно как независимый наблюдатель от ЕБРР Гувье был с самого начала включен в состав Оценочного комитета по проекту строительства НБК и потому весь процесс оценки коммерческих предложений претендентов ему известен до деталей.

Тем более странно, что после отчета Гувье, представленного в конце апреля, ЕБРР категорически отказывается учитывать мнение независимого эксперта. Какие же выводы, не удовлетворившие его же работодателя, сделал Гувье? Почти 20 страниц убористого текста — так выглядит отчет эксперта. Там много интересного даже с точки зрения неспециалиста. Привлекают внимание несколько замечаний. Во-первых, эксперт установил, что в отчет Оценочного комитета по проекту НБК были внесены изменения (в конце февраля, перед отправкой в ЕБРР) таким образом, чтобы оценка полностью соответствовала тендерным предложениям консорциума NOVARKA.

Во-вторых, эксперт отметил, что в ряде случаев заявленные договоренности с NOVARKA не были отображены в соответствующих дополнениях и потому противоречили тем особым условиям, которые, согласно тендерной документации, были возложены на CH2M HILL. Иными словами, участники тендера находились в неравных условиях. К тому же отклонения от тендерной документации не были согласованы с заказчиком.

В-третьих, результатом указанных выше изменений, которые были согласованы только с NOVARKA, могло стать уменьшение степени и объемов ответственности NOVARKA за выполненную работу почти на 20% (а это более 100 млн. долл.).

И в-четвертых, разные условия и их интерпретация привели к различным уровням рисков для участников тендера и предоставили несправедливые преимущества для NOVARKA как в тендерном предложении, так и в его оценке. Что как раз и могло стать причиной значительной разницы в тендерных ценах, предложенных NOVARKA и CH2M HILL. Напоследок Гувье подытоживает, что действия ГУП идут в разрез с правилами закупок ЕБРР.

Оказалось, что отчет независимого эксперта Бернара Гувье фактически подтверждает выводы, содержащиеся в особом мнении части членов Оценочного комитета.

Так хронологически выглядело «дело конфаймента» накануне июньского заседания Ассамблеи доноров.

Лондонская встреча

Перед встречей представителей стран — доноров ЧФУ произошло еще одно событие. За неделю до заседания в Лондон прибыла украинская делегация во главе с министром по чрезвычайным ситуациям и по защите населения от последствий чернобыльской катастрофы В.Балогой. В повестке дня рабочего совещания с руководством ЕБРР было несколько вопросов, касающихся реализации международных проектов на площадке ЧАЭС, средства на которые администрируются ЕБРР. Проектов три, все строительные и все проблемные: новый безопасный конфаймент (НБК), хранилище отработанного ядерного топлива (ХОЯТ-2), завод по переработке жидких радиоактивных отходов (ЗПЖРО).

Относительно проекта НБК украинская сторона пыталась доказать Банку, что заинтересована в прозрачных и демократических процедурах закупок, в выборе действительно лучшего по всем параметрам предложения и, соответственно, подрядчика, который бы не обещал, а гарантировал строительство действительно безопасного объекта в пределах установленного календарного графика и согласованного финансирования.

Еще украинцы хотели привлечь внимание Банка к тому, что в соответствии с украинскими законами, а также правилами ЕБРР вся ответственность за реализацию проектов на всех этапах возлагается на заказчика (ЧАЭС). Однако из-за несоблюдения главного принципа управления проектами — принципа баланса полномочий и ответственности, когда полномочия принятия решений сконцентрированы в ГУП, а ответственность за эти решения несет заказчик, — заказчик не в состоянии эффективно управлять проектами. Однако ЕБРР и после этой встречи остался при своем мнении, что ключевую роль в принятии решений по международным проектам должен играть консультант ГУП, рекомендации которого должны быть обязательными для заказчика. Словом, расстались ни с чем, вернее, каждый — при своем.

А через неделю после этой встречи украинская делегация на заседании Ассамблеи доноров Счета ядерной безопасности (СЯБ) объявила, что Украина намерена инициировать расторжение контракта с подрядчиком по строительству ХОЯТ-2 — консорциумом французских компаний Framatome, Vinci и Bouygues во главе с Framatome. Тому имеется много причин. Строительсто упомянутого хранилища было начато в 2000-м, завершение планировалось на 2005 год. Но уже в 2003-м работы были приостановлены из-за ошибок в проектировании. Сегодня Framatome считает, что для завершения хранилища отработанного ядерного топлива, в строительство которого уже вложены 85 млн. долл., потребуется финансирование «в тех же объемах» и еще минимум четыре года. Из-за срыва всех календарных и финансовых графиков Украина несет значительные убытки, а подрядчик тем временем не спешит выполнять требования Ассамблеи доноров СЯБ и до сих пор не предоставил письменные предложения по завершению работ на ХОЯТ-2.

К слову, на том же июньском заседании Ассамблеи доноров СЯБ состоялась презентация американской компании Holtec International, опытного строителя хранилищ отработанного ядерного топлива сухого типа. Сегодня Holtec владеет собственной технологией установки оборудования для осушения и способна справиться с главной проблемой ХОЯТ-2 (наличием воды под оболочкой топливных элементов), которую, кстати, французский подрядчик не смог решить в течение пяти лет.

Поучительная история ХОЯТ-2

Из этой истории следует один очень простой вывод: предлагаемая низкая стоимость проектов — это отнюдь не залог качества, гарантии, надежности и тем более выполнения бюджетного и календарного графика. Легкие обещания сложно выполнять. Поэтому практически по всем пунктам стоит ожидать невыполнения условий контракта, как это случилось со строительством хранилища. Те же симптомы нетрудно заметить и по проекту строительства НБК: первоначальная стоимость, предлагаемая французским консорциумом, равнялась
505 млн. долл., через два месяца она увеличилась на 66 млн. долл., а еще через два месяца консорциум решил отказаться от части обязательств, не изымая их стоимости из общей стоимости проекта.

Однако все подобные движения вверх по ценовой лестнице ЕБРР воспринимает вполне спокойно, руководствуясь собственными правилами и эксклюзивным их трактованием.

Есть еще один нюанс, повергающий украинскую сторону в печальные раздумья: и в консорциуме по строительству ХОЯТ-2, и в консорциуме по строительству НБК участвуют одни и те же французские строительные компании — Vinci и Bouygues...

Было бы глупо винить во всем «внешнего врага» и находить его в образе стран «семерки» или стран-доноров, в образе ЕБРР, ГУП или западного консультанта и дальше по списку. Украина, по правде говоря, сама немало «постаралась», причем весьма бездарно и безответственно, чтобы всячески затянуть и забюрократизировать жизненно важный для нее проект сооружения нового безопасного укрытия.

Может сложиться мнение, что ЕБРР отстаивает одного участника тендера, а украинская сторона — другого. Потому, дескать, то затухает, то разгорается весь этот сыр-бор. Но все не так просто и однозначно. Банку, если он окажется неправ, будет сложно признать свою ошибку, поскольку на карту поставлена репутация одного из ведущих финансовых институтов мира. Украина, в свою очередь, не столько заинтересована в выигрыше американского консорциума, сколько боится наступить в который раз на опасные «ядерные» грабли. И тот факт, что французские компании так масштабно «прокатили» Украину со строительством хранилища ядерных отходов, вызывает у правительства обоснованный страх перед самым дешевым тендерным предложением. Ведь победителем тендера на строительство ХОЯТ-2 тоже стал претендент, предложивший наименьшую цену. Результат, как видим, оказался плачевный.

Хотелось бы верить, что украинская власть думает только о прозрачности, объективности и честности в проведении тендера на самый масштабный и самый рискованный проект в истории мирового строительства. Чтобы метка «Чернобыль», по которой еще довольно часто распознают украинскую территорию среднестатистические граждане зарубежья, не повторила в будущем своего трагического смысла.