ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ТОРГОВЛИ СТАЛЬЮ В СВЕТЕ РАСШИРЕНИЯ ЕС

На сегодня Украина и ЕС еще не пришли к соглашению о правилах торговли сталью. Часть продукции традиционно была подчинена Соглашению о торговле сталью с ЕС, в то время как другая часть подпадала под действие антидемпинговых мер. С учетом присоединения к ЕС десяти новых членов в мае 2004 года вопрос урегулирования торговли сталью стал одним из ключевых на переговорах между Украиной и ЕС.

Украина надеется, что ЕС, учитывая негативные последствия расширения, пойдет на уступки и либерализирует ограничения импорта стали из Украины. Несмотря на то что ЕС подает, на первый взгляд, позитивные сигналы о возможных изменениях в сфере торговли сталью, анализ показывает, что пока нет существенных сдвигов в политике ЕС, направленной на максимальное ограничение доступа украинской стали на свой рынок.

Соглашение о торговле сталью

Соглашение о торговле сталью с Европейским объединением угля и стали было подписано Кабинетом министров в 1997 году. Этот документ был подписан во исполнение п.1 статьи 22 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС 1994 года (СПС), согласно которому торговля сталью (в отличие от другой продукции) должна регулироваться отдельным соглашением. Оно предусматривало установление максимальной квоты на импорт плоского и сортового проката. Общая квота была установлена на уровне 233 тыс. тонн с ежегодным увеличением до 263 тыс. тонн в 2001 году.

Казалось бы, положения соглашения об определении квот, а также заявления к нему о неприменении антидемпинговых пошлин, станут хорошей защитой для украинского экспорта. На переговорах этот аргумент активно использовался ЕС в защиту эффективности соглашения. Анализ торгового законодательства ЕС показывает, что при таких ничтожных размерах квот антидемпинговое законодательство все равно не применялось бы, независимо от существования такого соглашения, поскольку было бы крайне тяжело доказать нанесение ущерба металлургам ЕС вследствие импорта из Украины. Таким образом, сложно говорить о позитивных результатах соглашения в случае сохранения существующих объемов квот.

Для сравнения: по данным Минпромполитики, в 2002 году в Россию было поставлено более 800 тыс. тонн плоского и сортового проката. Аналогичные объемы были поставлены в страны Восточной Европы, не говоря уже о многомиллионных поставках в страны Азии. Успех ЕС в ограничении импорта из Украины уступает только США, где в результате антидемпинговых мер поставки из Украины были ограничены 40 тыс. тонн в 2002 году. Две крупнейшие экономики мира сделали все, чтобы не допустить наиболее конкурентоспособный продукт Украины на свои рынки.

Более того, упомянутое соглашение предусматривало запрет на введение ограничений экспорта лома черных металлов из Украины, а также жесткие правила предоставления государственной помощи украинским металлургам, по сути, устанавливая режим, аналогичный существующему для металлургов ЕС.

Соглашение прекратило свое действие 31 декабря 2001 года. До его окончания была предпринята попытка продлить его путем подписания нового соглашения, которое было парафировано 7 декабря 2001 года. Несмотря на незначительное увеличение квоты, это соглашение по своему тексту повторяло предыдущее, однако оно так и не было заключено. Представители ЕС выдвинули условием введения в силу нового соглашения полную выплату задолженности правительства Украины по возврату НДС экспортерам лома черных металлов в ЕС. С точки зрения ЕС, невозвращение НДС является ограничением экспорта лома черных металлов.

Таким образом, с 1 января 2002 года Украина и ЕС не имеют соглашения о торговле сталью, как это было предусмотрено СПС. ЕС занял позицию регулирования поставок металлопродукции из Украины путем введения автономных квот, что не было запрещено СПС в отношении этих видов продукции.

В ноябре 2002 года Верховная Рада создала еще один раздражитель в отношениях с ЕС — ввела пошлину (30 евро за тонну) на экспорт лома черных металлов. В ответ ЕС уменьшил автономную квоту Украины до 184 тыс. тонн на 2003 год. Такие же квоты были введены и на 2004 год.

Эти действия окончательно разубедили украинских металлургов в необходимости работы на рынке ЕС. В Кабинет министров, Минпромполитики и Минэкономики и по евроинтеграции были направлены письма с требованием отказаться от подписания соглашения с ЕС на подобных условиях. Кроме того, был поставлен вопрос о введении ограничений на импорт в Украину аналогичной продукции из ЕС, а также о введении ограничений на экспорт из Украины сырьевых ресурсов металлургической отрасли для предприятий ЕС. Все требования не противоречили ни положениям СПС, ни каким-либо договоренностям между сторонами.

Обоюдное желание сторон все же состоит в том, чтобы избежать конфронтации и путем переговоров урегулировать вопрос о торговле сталью в рамках нового соглашения. Для ЕС камнем преткновения является пошлина на экспорт украинского лома, а также возврат НДС его экспортерам. Поэтому величина украинской квоты будет зависеть именно от этого.

В то же время украинские предприятия больше не заинтересованы в столь низких объемах поставок на рынок ЕС. Проблема усугубляется еще и тем, что с мая 2004 года экспорт стали в десять стран — новых членов ЕС также подпадает под режим автономных ограничений, что существенно снизит объемы поставок из Украины. Официальные лица ЕС неоднократно делали публичные заявления, что квота для Украины будет определена как объем среднегодовых поставок за последние три года за вычетом 30 процентов (в качестве санкции за введение пошлины на экспорт лома). Хотелось бы обратить внимание на то, что такие страны-кандидаты, как Польша, Чехия, Венгрия, Болгария, в последние три года, возможно, не без согласования с Европейской комиссией, постоянно находились в стадии возбуждения и проведения специальных расследований против импорта стали из Украины. В результате в Венгрии, Польше и Чехии были введены квоты, существенно ограничившие доступ украинской продукции на рынки этих стран. Таким образом, было бы не совсем корректно учитывать среднегодовые поставки за последние три года в эти страны с целью расчета уровня квот для Украины. Ведь эти поставки и так уже были ограничены.

В сложившейся ситуации необходимо уточнить определенные юридические моменты, которые могут помочь в проведении переговоров, запланированных до конца текущего месяца. Прежде всего необходимо выяснить, почему ЕС настаивает на квотировании экспорта стали в ЕС, ведь в рамках ВТО подобные соглашения вообще запрещены. Было бы интересно узнать мнение европейских чиновников по этому поводу.

Вполне понятно, почему подобное соглашение интересно украинским металлургам. Ведь без него весь импорт металлопродукции из Украины оказался бы под угрозой применения к нему антидемпинговых пошлин, и тогда, вполне вероятно, ситуация была бы не лучше, чем с поставками в США. Речь не о том, что украинские предприятия «демпингуют» и поэтому опасаются высоких пошлин, а о пресловутом статусе Украины как страны с нерыночной экономикой (НРЭ). При таком статусе страны у украинских предприятий практически нет шансов избежать применения высоких пошлин. (На антидемпинговых расследованиях и статусе НРЭ более подробно остановлюсь позже.) Поэтому все текущие предложения об установлении квот будут рассматриваться украинскими металлургами как хорошее начало для переговоров. Успех же этих переговоров будет зависеть от размера квот и тех дополнительных обязательств, которые должна принять на себя Украина.

Прежде всего необходимо учесть, что соглашение 1997 года прекратило свое действие в конце 2001 года. Соответственно, у представителей ЕС нет никаких юридических оснований требовать отмены ограничений на экспорт лома. Более того, статья 20 СПС дает право Украине в одностороннем порядке вводить ограничения на экспорт товаров в случае, если это продиктовано государственной безопасностью или необходимостью защиты природных ресурсов.

В настоящее время в США создана Коалиция по стальному лому, которая рассматривает возможность подачи заявления о введении ограничений на экспорт лома ввиду угрозы национальной безопасности США. Департамент торговли США уже приступил к предварительному анализу сложившейся на рынке лома ситуации. При этом в США сталелитейная промышленность не является настолько значимой для госбюджета, как в Украине. Но даже в таких условиях экспорт лома признается «угрозой национальной безопасности».

В Украине 40% валютных поступлений приходится на экспорт металлопродукции. На внутреннем рынке ощущается явная нехватка лома для национальных производителей стали, существенно увеличивших объемы выплавки стали в последнее время. Заготовка лома сократилась более чем на 2 млн. тонн в 2003 году по сравнению с 2001-м, поскольку не происходит необходимого обновления запасов лома за счет роста внутреннего потребления стали. Уменьшение запасов лома приводит к повышенному использованию чугуна в металлургическом цикле, и соответственно, к преждевременному истощению природных железорудных ресурсов. Неужели при такой ситуации, близкой к критической, Украина не может воспользоваться статьей 20 СПС и заявить о введении ограничений на экспорт лома в связи с угрозой национальной безопасности и истощения природных ресурсов? Ответ утвердительный: может. Только в преамбуле соответствующего закона должно быть это указано, и тогда возникнет меньше вопросов у наших торговых партнеров.

До тех пор, пока торговля сталью с государствами ЕС не будет выведена в свободный режим (а это будет иметь смысл только после признания за Украиной безусловного рыночного статуса), украинским металлургам придется мириться с существованием квот в ЕС. Однако было бы нецелесообразно соглашаться при этом на дополнительные обязательства, которые в будущем позволят ЕС предъявлять категорические требования (как это уже было в отношении лома, господдержки и по другим вопросам, связанным с выполнением положений Соглашения о стали).

Если увеличение квот ставится в зависимость от других уступок Украины в рамках общих переговоров с ЕС, тогда имеет смысл говорить об увеличении квоты до объема, который может в этом году удовлетворить украинского производителя. И при этом напомнить ЕС о давно назревшем решении — признать Украину страной с рыночной экономикой.

Ситуация с другими видами металлургической продукции, которая выведена за рамки переговоров по Соглашению о стали, свидетельствует о бесполезности попыток прийти к справедливому решению в антидемпинговых расследованиях при существующем порядке их проведения в отношении Украины.

Судьба антидемпинговых мер

С присоединением десяти стран к ЕС украинские производители, уже испытавшие на себе всю жесткость европейского антидемпингового законодательства, столкнутся с тем, что с 1 мая 2004 года весь импорт продукции, против которой в ЕС—15 применяются антидемпинговые меры, автоматически подпадает по действие существующих антидемпинговых пошлин при проведении таможенной очистки на территории стран — новых членов ЕС (Польша, Чехия и др.).

В ноябре 2003-го и феврале 2004 года состоялись консультации между представителями ЕС и заинтересованными украинскими предприятиями, в ходе которых отечественным производителям объяснили, что на территории новых членов ЕС пошлины будут применяться автоматически на все виды продукции, против которых введены антидемпинговые пошлины в ЕС. Однако заинтересованные предприятия могут попросить пересмотреть размер пошлин или попытаться доказать, что ущерб европейским производителям больше не наносится.

Законодательство ЕС предусматривает несколько возможностей для пересмотра существующих антидемпинговых мер: пересмотр в связи с расширением ЕС, пересмотр в связи с изменившимися обстоятельствами, пересмотр для новых поставщиков. Пересмотр не начинается автоматически. Ему должен предшествовать сбор фактической информации для выполнения требований комиссии ЕС о начале того либо иного вида пересмотра. Обычный срок проведения пересмотра — до 12 месяцев с даты его начала. В течение всего периода проведения пересмотра действуют установленные ограничительные пошлины.

Интересной и, возможно, полезной украинским предприятиям будет практика ЕС принимать во внимание заявления заинтересованных сторон, даже если они ничего не экспортировали в предыдущий период в связи с действием высоких антидемпинговых пошлин.

Несмотря на возможность заявить о пересмотре существующих мер, все решения о величине антидемпинговой пошлины будут зависеть от того, будет ли Украина признана страной с рыночной экономикой или нет. Несмотря на то, что в октябре 2000 года решением Совета ЕС украинским производителям была предоставлена возможность запрашивать индивидуальный рыночный статус в ходе проведения антидемпинговых расследований, воспользоваться этим механизмом за 3,5 года удалось только двум химическим предприятиям. Практика вынесения решений о предоставлении (или не предоставлении рыночного статуса) крайне непредсказуема и положения, дающие право украинским предприятиям подавать заявки на получение рыночного статуса, могут трактоваться по-разному, в т.ч. и в зависимости от настроения бюрократа, ответственного за принятие решения в этом конкретном случае.

Это позволяет представителям ЕС искусственно завышать демпинговую маржу и, как следствие, антидемпинговую пошлину, используя для расчета нормальной стоимости украинской продукции цены суррогатных стран, с заведомо более высокими расходами на производство и большей стоимостью этих товаров на внутреннем рынке этих третьих стран. Например, все попытки украинских производителей труб доказать свой рыночный статус не привели к успеху, несмотря на то, что эти предприятия не имеют государственной собственности и проходят регулярный аудит финансовой деятельности.

Проанализировав решения в случае с химическими предприятиями и производителями труб, можно прийти к выводу, что как трубникам могли предоставить рыночный статус, так химикам могли в нем отказать, основываясь на одних и тех же критериях. Вот и получается, что поставщикам удобрений для европейских аграриев соответствующий статус дали, а у трубников, конкурирующих с ведущими европейскими производителями, такого статуса нет и не будет.

Таким образом, не предоставляя Украине статус страны с рыночной экономикой, ЕС имеет возможность проводить политику двойных стандартов, искусственно ограничивая торговыми барьерами импорт украинской продукции, которая может реально конкурировать с продукцией европейских производителей.

Необходимо также учесть, что российские металлурги изначально находятся в более выгодном положении, так как Россия, получившая статус страны с рыночной экономикой с ноября 2002 года, возможно, получит меньшие ввозные пошлины и заместит часть бывшей доли Украины на рынках стран — новых членов ЕС.

Следовательно, дискриминация производителей из Украины очевидна. Возможно, это подтолкнет пострадавших к необходимости воспользоваться процедурой возбуждения расследования о дискриминации интересов украинских компаний Комиссией ЕС в рамках действующего законодательства Украины, регулирующего международную торговлю.

Принимая во внимание существующие законодательные нормы ЕС, а также практику их применения в отношении украинских предприятий, можно сделать однозначный вывод, что без получения полноценного, безусловного статуса страны с рыночной экономикой украинским предприятиям будет крайне сложно доказывать отсутствие факта демпинга. Следовательно, все старания представителей ЕС по объяснению процедур начала пересмотра действующих мер в отношении украинских товаров после присоединения к ЕС новых членов могут оказаться тщетными, поскольку предприятия не смогут воспользоваться данными советами.

Таким образом, с 1 мая 2004 года именно металлургия Украины будет наиболее пострадавшей от расширения ЕС отраслью национальной экономики. Производители продукции, подпадающей под действие квот, столкнутся с существенным уменьшением объемов поставок, увеличением количества бюрократических проволочек из-за действия системы лицензирования. Производители труб и стальных канатов фактически потеряют традиционные рынки стран Центральной и Восточной Европы в связи с автоматическим введением высоких антидемпинговых пошлин при импорте продукции в эти страны. Это произойдет не вследствие конкурентной борьбы, а в результате применения ограничительных мер в виде антидемпинговых пошлин и квот. На практике это означает, что украинские предприятия в связи с сокращением поставок в Восточную Европу должны будут планировать сокращение производства и прогнозировать убытки. Государство также ощутит последствия уменьшения объемов экспорта, т.к. это приведет к существенному сокращению поступлений в бюджеты, как национальные, так и местные. Поэтому украинские представители на переговорах с ЕС должны хорошо подумать, прежде чем соглашаться с той или иной позицией.