Судебная реформа: когнитивный диссонанс с надеждой на прогресс

Четверг 2 мая 2016 г. можно назвать самым продуктивным днем в работе Верховной Рады этого созыва.

Не по количеству принятых решений, а по масштабности изменений, которые несут принятые законы, и уровню их поддержки народными депутатами. Парламент запустил долгожданную судебную реформу, внеся изменения в Конституцию и приняв новую редакцию закона о судоустройстве, а также новые законы относительно исполнения судебных решений.

На эти изменения можно возлагать много надежд, но способ принятия некоторых из них вполне отвечает позорному правилу украинской политики - цель оправдывает средства. Огромного объема закон о судоустройстве вопреки регламенту принят за основу и сразу в целом с правками, внесенными с голоса председателя профильного комитета. Изменения в Конституцию стали возможными благодаря голосам депутатов "Оппоблока" и другим выходцам из Партии регионов, которые до этого больше всего их критиковали. Что стало ценой этих голосов, можно лишь догадываться. Возможно, повлияла "амбарная книга" черной кассы Партии регионов, выписки из которой опубликованы в СМИ, а оригинал передан в Национальное антикоррупционное бюро…

Но, несмотря на все, результат в виде принятых законов есть. Законы могут быть действенными. В отличие от предыдущих законодательных решений, которые в течение последних двух лет не прибавили веры в справедливость украинского правосудия.

Неуспешная стратегия предыдущего "лечения"

С самого начала парламент исходил из того, что судьи были жертвой режима Януковича и заложниками влияния на них через председателей судов, Высшую квалификационную комиссию судей (ВККС) и Высший совет юстиции (ВСЮ). Поэтому Законом "О восстановлении доверия к судебной власти", принятым в апреле 2014 г., судьям дали возможность исправить ситуацию. Однако судьи в большинстве случаев оставили на должностях тех же председателей судов и через судебные решения надолго заблокировали формирование нового состава ВККС и ВСЮ. Нет этих органов - нет ответственности судей.

Далее парламент принял Закон "Об обеспечении права на справедливый суд" (февраль 2015 г.), которым ввел квалификационное оценивание (переаттестацию) всех судей. Совет судей не согласовывал методику такого оценивания, пока не закончился отведенный законом срок для переаттестации судей Верховного и высших судов. Лишь в этом году ВККС смогла начать оценивание судей судов низшего уровня. Но из-за недостатка конституционных оснований для увольнения судей, не прошедших оценивания, отправляла их в школу судей.

Доходило до смешного: не можешь объяснить, откуда взялся автопарк, иди и поучись в школе судей. Зарплату государство платит, судопроизводство не осуществляется. Курорт! Уволить нельзя, потому что Конституция, которая определяет исчерпывающий перечень оснований для увольнения судьи, именно такого основания не предусматривает.

Что касается судей, принимавших самовольные решения во время событий 2013–2014 гг., то к увольнению их рекомендовано немного. Но и те, кого увольняли, легко оставались на должности благодаря решениям Высшего административного суда.

За два года судебная система не дала обществу никакого положительного сигнала, что она меняется. Судебная система не захотела признавать свою причастность к узурпации власти Януковичем. Наоборот, продемонстрировала круговую поруку и отсутствие агентов изменений в судейском самоуправлении. Среди судей, работавших честно, не нашлось, за единичными исключениями, тех, кто создал бы мощную альтернативу активной части судейского корпуса, противостоящей любым положительным изменениям.

Суды вместе с прокуратурой, по результатам соцопросов, плетутся в хвосте среди государственных учреждений с самыми низкими в Европе показателями доверия (на уровне 5–10%). Даже президенту, правительству и парламенту доверяют больше. Хотя в других европейских странах суды обычно значительно опережают политические органы в таких рейтингах.

Запрос общества на радикальные изменения, чтобы сломать коррупционную систему, лишь возрос. Судебная реформа, наряду с антикоррупционной, по мнению населения, экспертов, инвесторов, международных организаций, стала самой затребованной.

Оправдаются ли их ожидания, покажет время. Но уже сейчас можно определить конституционные и законодательные изменения, дающие шанс на прогресс.

Изменения, которые могут стать успешными

Изменения в судебной системе начнутся сверху, а не снизу, в отличие от безуспешной реформы прокуратуры. Вместо четырех кассационных судов будет создан новый - единый Верховный суд с конкурсным отбором новых судей и возможностью назначать судьями юристов из-за пределов системы. Действующие судьи этих судов смогут либо уйти в отставку, либо пойти на конкурс. До сих пор суды высшего уровня формировались лишь из судей, имеющих определенный стаж. Значительная часть из них являются носителями негативных неформальных практик. Таким образом система сама себя воссоздавала.

Конечное решение в деле можно будет получить быстрее, поскольку настоящая четырехинстанционная система (местные суды, апелляционные суды, высшие специализированные суды, Верховный суд) заменяется трехинстанционной (местные суды, апелляционные суды, Верховный суд).

Должность судьи станет более привлекательной: чтобы на должность пришли лучшие юристы из-за пределов системы правосудия, планируется значительно повысить судейскую зарплату. А действующим судьям зарплату повысят лишь после успешного прохождения ими квалификационного оценивания.

Судей, проваливших квалификационное оценивание на компетентность, добропорядочность и соблюдение правил этики, сразу будут освобождать от должности, но не будут отправлять в школу судей.Также будут увольнять судей, которые не смогут доказать законность происхождения своих доходов. Сегодня это не является основанием для их увольнения. Случаев увольнения судей, осужденных за коррупцию (несмотря на распространенность этого явления), очень мало.

Общественность сможет приобщаться к оцениванию и конкурсам не только через наблюдение, но и через новое учреждение - общественный совет добропорядочности. Его сформируют профессиональные общественные организации из юристов и журналистов-расследователей. Этот совет будет аккумулировать информацию о добропорядочности судей, их поведении и подавать в ВККС свои выводы, которые будут включены в открытое (через Интернет) судейское досье и станут предметом рассмотрения в ВККС. Сейчас же судейское досье формируют исключительно государственные органы, а доступ к его материалам имеет лишь ВККС.

Судьи будут декларировать всех родственников, работающих в судах, адвокатурах, прокуратуре, на высоких должностях. За ложную информацию их будут привлекать к дисциплинарной ответственности. Это будет способствовать выявлению судейских кланов и предотвращению конфликтов интересов, когда судьи решают дела, в которых задействованы их родственники.

В таких условиях многие судьи сами подадут в отставку, боясь попасть под пристальное внимание ВККС, а особенно - общества.

Президент и парламент, согласно европейским стандартам, будут отстранены от вопросов карьеры и увольнения судей. Правда, президент еще на протяжении двух лет будет принимать, по представлению Высшего совета правосудия (новое название ВСЮ), решение относительно перевода судей. То есть гипотетически будет иметь возможность помешать карьере судьи, которого не будет считать достойным должности. Венецианская комиссия признала это допустимым на ограниченный период "из соображений национальной безопасности", вероятно имея в виду ситуацию, когда ВСЮ (в составе которой в большинстве судьи) будет пытаться продвигать судей - ставленников Януковича.

Судейская неприкосновенность не отменяется, но существенно ограничивается. Например, в случаях задержания на месте совершения тяжкого или особо тяжкого преступления или непосредственно после его совершения (к этим преступлениям относится и получение неправомерной выгоды) к судье будут применять общие правила взятия под стражу, как и по отношению к обычному гражданину. В других случаях необходимо будет получить согласие на задержание или взятие под стражу от Высшего совета правосудия. Сейчас - от парламента, который является политическим органом и часто не может оперативно отреагировать на такие ситуации, что дает судье возможность сбежать.

Что касается исполнения судебных решений, то эта деятельность будет демонополизирована. Наряду с государственной исполнительной службой будут действовать частные исполнители. Конкуренция должна уменьшить коррупцию в этой сфере, повысить эффективность исполнения судебных решений. Опыт стран, которые пошли на такой шаг, доказал эффективность института частных исполнителей.

Вместе с тем в принятых законах есть и положения, вызывающие сомнения в искренности намерений провести настоящую судебную реформу.

Риски

Возможно, из-за недосмотра, а скорее сознательно авторы нового закона о судоустройстве дали возможность председателям судов времен Януковича, привыкших исполнять политические указания, еще семь лет оставаться на своих должностях. Законом 2014 г. их полномочия были прекращены, но во многих судах судьи снова избрали их на должности. В 2015 г. их в третий-четвертый раз избирают председателями судов, несмотря на запрет занимать эту должность два раза подряд. Тогда Совет судей разъяснил, что каждый раз председателей судов избирали на основании нового закона, а значит, предыдущий срок полномочий уже не считается.

Логике такого толкования положило начало печально известное решение Конституционного суда о "третьем сроке Кучмы", когда первый срок КС ему не зачислил, поскольку тогда Кучму избрали президентом на основании предыдущей Конституции. Так что Кучма мог баллотироваться в третий раз, но, к счастью, не воспользовался этой возможностью.

Новый закон о судоустройстве не содержит предохранителей против того, чтобы председатели судов были избраны на эту должность фактически в четвертый раз и даже в пятый, несмотря на запрет занимать ее два раза подряд.

При этом вопреки Конституции, но по закону президент будет выписывать удостоверение председателям судов, которых изберут собрания судей. Это может послужить причиной того, что председателей ключевых судов будут приглашать на аудиенцию якобы для выдачи удостоверения, а на самом деле для налаживания неформальных контактов с "кураторами" судебной системы от президента.

Несмотря на введение общественного совета добропорядочности, общественность может и не получить эффективных рычагов влияния на отбор и оценивание судей. Поскольку выводы новообразованного общественного совета будут иметь для ВККС лишь характер "информации", на которую можно даже не реагировать. Другими словами, они не будут иметь решающего значения для квалификационного оценивания судей по критерию добропорядочности. Поскольку нет обязанности ВККС мотивировать отклонение такого вывода и принимать решение об этом единодушно. Кроме того, общественный совет не будет иметь никакого влияния на конкурсы на вакантные должности в местных судах.

В ВККС нет ни одного представителя общественности, а большинство составляют судьи. Зато состав ВККС предусмотрено расширить за счет двух членов - от главы Государственной судебной администрации и уполномоченного Верховной Рады по правам человека (раньше членами ВККС назначались исключительно судьи). Поэтому угроза сохранить круговую поруку остается.

Что касается Высшего совета правосудия, то его полномочия возьмет на себя до 2019 г. действующий ВСЮ, который за год деятельности не зарекомендовал себя агентом изменений в судебной системе. Судьи здесь также составляют большинство. И угроза консервации судебной системы очень велика.

Кроме того, закон о судоустройстве хоть и предусматривает создание Высшего антикоррупционного суда как суда первой инстанции для дел о высокопоставленной коррупции, но откладывает это на неопределенное время. Статус этого суда не содержит дополнительных гарантий независимости - ни особого порядка отбора судей, ни повышенных зарплат, ни своего бюджета и т.п. Реального намерения политической власти создать этот суд пока что не видно.

Эксперты называют и другие, не менее важные, проблемы в конституционных изменениях: введение монополии адвокатуры на представительство в судах, сохранение сугубо политического способа назначения и увольнения генпрокурора, отсрочка на три года Римского устава.

Сценарии развития событий

Пессимисты (а может, реалисты?) не верят в искренние намерения политических сил отказаться от влияния на судебную систему, несмотря на ликвидацию некоторых юридических рычагов влияния. Они остерегаются ситуации, когда образование нового Верховного суда будет использовано для продвижения "своих" судей и отсева "чужих", а в других судах сохранится неформальная система влияния через председателей судов.

Если же смотреть глазами оптимиста, то изменения открывают хорошие возможности для судебной реформы, в частности для обновления судейского корпуса и упрочнения независимости судей. Хотя это и затянется не на один год. Общественные организации и СМИ будут делать все от них зависящее, чтобы эти возможности были использованы сполна. По показателям воплощения европейских стандартов Украина, скорее всего, получит высокую оценку зарубежных партнеров. Чтобы изменения в Конституцию заработали, необходимо принять еще и новый закон о Высшем совете правосудия, законы об адвокатурах и прокуратуре, о Конституционном суде, внести изменения в процессуальные кодексы. И это программа лишь на ближайшие три месяца.

Однако сопротивление судейского корпуса будет яростным: Конституционный суд получит немало конституционных представлений - преимущественно чтобы нивелировать основные достижения законов. Серьезный откат может состояться и на законодательном уровне. Ведь в закон о судоустройстве из-за поспешного его принятия все равно еще будут вносить изменения.

Но, несмотря на когнитивный диссонанс, представляется, что огромный шаг для реформирования системы правосудия все же сделан. Будет ли это шаг вперед, во многом зависит от каждого из нас, от нашей способности наблюдать все процессы и настойчиво бороться за право на справедливый суд.