Безвиз как бизнес, или Как удовлетворить паспортный дефицит

В предпасхальную неделю СМИ заполнила новость о "проблеме": Государственное предприятие "Документ" (в сфере управления Государственной миграционной службы) прекратило принимать заявления на биометрические паспорта от граждан из-за проверки СБУ.

И без этого большие очереди в подразделениях Государственной миграционной службы (далее - ГМС) выросли еще больше (хотя паспортный дефицит чувствовался практически всегда). А следовательно, радость в связи с уже совсем близкой перспективой воспользоваться долгожданным безвизом с ЕС, будет отравлена для многих украинских граждан неприятной практикой получения биометрического паспорта.

Что же не так в паспортной сфере, и можно ли это исправить?

Основная причина известна: вместо того чтобы наладить эффективную систему паспортизации и обеспечить адекватный уровень безопасности идентификационных документов, дельцы при власти сделали ставку на тотальный заработок - на бланках документов, на оборудовании для выдачи паспортов, на подключении и использовании этого оборудования (в частности, на защите информации), на искусственно поддерживаемом дефиците паспортных услуг.

Но сначала о том, что когда-то понадобится и НАБУ, - вновь о ГП "Документ". С 1 января 2013 года и до 1 октября 2016-го деятельность этого ГП по предоставлению паспортных услуг была вообще противозаконной.

Частью 7 ст. 20 Закона Украины "Об административных услугах" прямо запрещалось каким-либо предприятиям, даже государственным, работать в сфере предоставления административных услуг. В то же время это ГП зарабатывало на украинцах сотни миллионов гривен - иногда за предоставленный комфорт, а иногда и "просто так": граждане определенное время оплачивали "услуги" этого ГП и в помещениях ГМС, даже не зная, что оплачивают. Понятно, наживались не сами работники ГП, а те, кто его "контролирует".

ГП избрало для себя любопытную тактику защиты: мы, мол, не паспорта выдаем, а только предоставляем сопутствующие услуги - например, информационно-консультационные. Хотя кому из граждан нужна консультация за 400 гривен, если для заказа загранпаспорта требуется только внутренний паспорт и идентификационный код? Как в тот период была организована работа офисов этого ГП (то ли государственные служащие ГМС незаконно работали на территории предприятия, принимая заявления, то ли работникам предприятия незаконно предоставляли допуск к персональным данным гражданам), до сих пор доподлинно неизвестно. Но именно из-за этого своеволия ГМС/ГП в правительственный акт, а в декабре 2015 года и в Закон "Об административных услугах" по инициативе Минэкономразвития были внесены дополнения: "запрещается относить к сопутствующим услугам предоставление консультаций и информации, связанных с предоставлением административных услуг, продажа бланков заявлений... а также предоставление помощи в их заполнении, формировании пакета документов" (абз. второй ч. 1 ст. 15).

К сожалению, 14 июля 2016 года Верховная Рада Украины приняла изменения в паспортное законодательство, которые легализовали работу ГП "Документ" с паспортными услугами. Вполне возможно, что историю принятия этого закона когда-нибудь захочет оценить НАБУ. Поскольку крайне несовершенный и коррупциогенный паспортный законопроект, разработанный МВД/ГМС, был рекомендован к отклонению сначала профильным комитетом парламента (по правам человека), а затем и комитетом по иностранным делам. Но каким-то чудом законопроект "взял в работу" комитет по вопросам информатизации. Председателя комитета - представителя "Самопомочі" А.Данченко - не пугало отсутствие экспертизы комитета по паспортной сфере и в сфере админуслуг. В едином порыве с двумя "народно-фронтовиками", близкими к одному из самых высоких должностных лиц в государстве, они сделали все, чтобы законопроект стал законом.

И на упреки о коррупциогенности того же ГП "Документ" они убеждали коллег в зале, особенно некоторых молодых евроинтеграторов, что ГП будет работать без дополнительных платежей. Для этого в ч. 3 ст. 20 Закона "О Едином государственном демографическом реестре…" была внесена специальная поправка: "стоимость административной услуги является одинаковой во всех уполномоченных субъектах. Взимание дополнительных платежей за административную услугу запрещается".

Но в ГП "Документ" загранпаспорт стоит на 400 гривен дороже, чем в ГМС или в ЦПАУ (центры предоставления административных услуг). Если вы думаете, что это "сопутствующие услуги", от которых можно отказаться, - ошибаетесь. Это обязательный платеж в этой структуре, и де-факто для граждан - это плата за возможность подать заявление (на получение паспорта) в день обращения.

Руководство ГМС существование этого ГП и взимание им незаконных платежей объясняет как необходимое условие для увеличения количества мест приема граждан, обеспечения их надлежащими условиями, введения конкуренции в предоставлении паспортных услуг. Сомнительно, что последнее должно быть самоцелью государства, но для выполнения всех этих задач есть значительно более простые мероприятия. При этом они не нарушают закон и не предусматривают взимания с граждан дополнительных платежей. Но об этом пойдет речь далее.

В действительности же и конкуренции здесь нет. Ведь из трех типов "уполномоченных субъектов", допущенных к предоставлению паспортных услуг, ЦПАУ почти неконкурентоспособны, ибо сейчас только 15 из них работают с паспортными услугами, имея при этом преимущественно по 1-2 рабочих станции - прежде всего из-за дороговизны и трудностей подключения. Территориальные подразделения ГМС также плохие конкуренты для "Паспортного сервиса" ГП "Документ". Точнее, они "поощряют" граждан обращаться в "Паспортный сервис", поскольку не все готовы ждать в очередях несколько недель, чтобы только подать заявление на изготовление паспорта. Так получается, что у территориальных подразделений ГМС недостаточная пропускная способность (порой кажется, что это делается сознательно) из-за совершенно не приспособленных для работы с посетителями помещений. Поэтому для многих граждан ГП "Документ" является вынужденной альтернативой, поскольку заказать паспорт им надо "уже".

Можно еще глубже выяснять проблемы в паспортной сфере и их причины, искать, кто на этом зарабатывает. Можно проверять версию, не собственная ли это "песочница" "народно-фронтовиков" (это логично, ведь известно, кто является неизменным руководителем МВД последние 3 года), или она доступна и для других бизнес-политических сил. Второй вариант тоже возможен, поскольку даже глава государства паспортные услуги получал в еще не легитимизированном ГП "Документ", и этим хорошо прорекламировал его.

Но есть ли выход из этого заколдованного круга? Чтобы у людей была возможность получить паспорт в течение разумного срока.

Ответ - да! Надо только, чтобы руководители государства исполняли действующее законодательство и создали надлежащие условия для обслуживания граждан. Далее - предложения, как можно ликвидировать дефицит на паспортные услуги.

1. Приоритет в размещении рабочих станций (оборудования для предоставления паспортных услуг) должны иметь Центры предоставления административных услуг. Следует учесть, что самая большая инфраструктура для работы с гражданами (обустроенные помещения, электронные системы управления очередью и т.п.) именно в ЦПАУ, которые являются органами/подразделениями местного самоуправления и районных государственных администраций. На сегодняшний день это свыше 700 мест в пределах страны. При этом лучше всего развиты ЦПАУ именно в крупных городах, там, где расположены и офисы ГП "Документ".

Перемещать в ЦПАУ можно и нужно не только оборудование или отдельные рабочие места. Во многих районах и городах - и целые структурные подразделения ГМС вместе с персоналом. Особенно если в районных секторах ГМС работают всего по 3-4 человека, которых можно разместить в ЦПАУ.

Что дает этот шаг?

Во-первых, возрастает пропускная способность рабочих станций. По уже проверенному опыту (например, в ЦПАУ Харькова), количество граждан, обслуживаемых работниками ГМС в ЦПАУ, за одинаковый промежуток времени увеличивается вдвое. В ЦПАУ лучше организован рабочий процесс: здесь упорядочены приемы, граждане получают предварительную помощь администраторов центра в подготовке и проверке документов. Кроме того, в ЦПАУ и приемных часов больше, чем в ГМС, многие из которых в понедельник не работают. У больших ЦПАУ 50–55 приемных часов в неделю: работают 1–2 дня до 20:00, и даже в субботу, без перерывов на обед! А следовательно, и оборудование может использоваться эффективнее.

Во-вторых, улучшается интегрированность паспортных услуг по другим административным услугам. Ведь то же оборудование используется и для выдачи новых внутренних паспортов в форме карточки, и для внесения информации в эту карточку при изменении местожительства (регистрации).

В-третьих, возрастает качество проверки документов, облегчается работа самых подразделений ГМС. Ведь работники ГМС могут концентрироваться прежде всего на бэк-офисных функциях.

В-четвертых, минимизируются условия для коррупции. ЦПАУ работают в формате "офиса открытого пространства", оборудованы системами видео- и звукозаписи. Вместе с тем во многих подразделениях ГМС до сих пор практикуется установление одной станции - в кабинете начальника, для "вип-обслуживания"...

Размещение оборудования ГМС в ЦПАУ (на основании Закона "Об административных услугах") было предусмотрено еще актом КМУ от 16 мая 2014 г. Но руководители ГМС, которые, кстати, являются государственными служащими, этот нормативный акт игнорируют и открыто заявляют, что распоряжение правительства не будут выполнять...

Сначала аргументом было использование этого же оборудования и для обслуживания иностранцев. Но и в ЦПАУ можно обслуживать иностранцев. Хотя их процент в общей массе пользующихся услугами ГМС незначительный. Наконец, здесь можно было бы объединить два варианта - и работу в ЦПАУ, и незначительную часть оборудования оставлять в помещениях ГМС. Кстати, ГМС в целом должна была бы заниматься только иностранцами и лицами без гражданства. Все общение с украинцами можно было бы отдать органам местного самоуправления. Но об этом сейчас вообще речь не идет. Война.

Понятно, что подход должен быть рациональный и гибкий. К сожалению, не в каждый ЦПАУ можно перенести рабочие места ГМС. Правительству надлежало бы выяснить, какие ЦПАУ готовы принять такие рабочие места, есть ли в них надлежащие условия, или они готовы их создать. При этом именно Кабмин должен был бы принять организационные меры для такого перемещения. Вместо этого сегодня даже на обращение областных государственных администраций о совместной работе в ЦПАУ ГМС отвечает отказами.

Новый аргумент ГМС - "перемещение станций ГМС в ЦПАУ не решает проблему, поскольку это не увеличивает количество точек доступа к услугам". Хотя вышеуказанные контраргументы подтверждают противоположное. Это - самые лучшие условия и для граждан, и для персонала ГМС, а также надлежащая интегрированность услуг (комплексность обслуживания) и отсутствие условий для коррупции. И не через два-три года, а уже. Но ГМС отвечает отказом и далее - даже в очевидных ситуациях. Например, в одном из районов Волыни, где для ГМС в ЦПАУ выделили 80 кв м (на трех работников всего сектора ГМС), в том числе и для архива, и даже кабинета руководителя, где обеспечили всем необходимым для работы (кстати, за средства Европейского Союза), ГМС ответила отказом. Точнее, ответ ГМС: "Покупайте оборудование".

К сожалению, аргументы, что в Польше, ФРГ, Нидерландах, Канаде и т.д. паспорта выдают именно в интегрированных офисах муниципалитетов, аналогичных к нашим ЦПАУ, на ГМС не действуют.

2. Необходимо удешевить стоимость рабочих станций, их подключение и защиты информации, чтобы ЦПАУ/ОМС могли покупать дополнительные рабочие станции. Не надо быть каким-то особым специалистом, чтобы понимать: сейчас стоимость паспортного оборудования и защиты информации в Украине завышена. Не может стоить компьютер с фотоаппаратом и другой периферией (для биометрики) сотни тысяч гривен за комплект (последние известные цифры вместе с подключением - в диапазоне от 385 тыс. грн до полумиллиона). Де-факто в части оборудования рынок Украины согласованно распределен, хотя формально есть несколько структур, якобы конкурирующих.

Что касается защиты информации, то здесь рынок тоже практически монополизирован. И, кстати, последние перипетии вокруг приостановления работы ГП "Документ" (и тех немногих ЦПАУ) может быть акцией не против "Документа", а прежде всего шагом к абсолютной монополизации именно рынка услуг "конфиденциальной связи/защиты информации". Делается это, очевидно, для ГП "Украинские специальные системы". И схема заработка довольно простая. За подключение каждого абонента берут свыше 100 тыс. грн, а далее ежемесячная плата - около 7 тыс. грн. Если таких объектов будет около тысячи, то вырисовывается неплохой стабильный заработок. А если вы абсолютный монополист, то эту плату можно периодически уверенно повышать.

Органы местного самоуправления, которые уже приобрели на свои средства оборудование для предоставления паспортных услуг, возмущены. Ведь они законным способом экономили, по крайней мере на ежемесячной оплате (закупая через РroZorro, у них была почти втрое меньше месячная оплата), а теперь им предлагают повторно "подключиться" (за 70–100 тыс. грн) и уже регулярно платить больше.

Что здесь делать? Очевидно, антимонопольные и антикоррупционные органы, ІТ-специалисты (желательно независимые) могли бы оценить и обоснованность цен на паспортное оборудование, и обоснованность спецификации в принципе (ведь "железо" можно было бы вообще покупать значительно гибче), и обоснованность требований к уровням защиты информации.

Возможно, тогда и каждая объединенная территориальная громада (ОТГ) имела бы паспортную станцию за разумные деньги. Вместо этого народно-фронтовики вновь просят дополнительные сотни миллионов гривен на оборудование... для ГМС.

3. Решить вопрос ГП "Документ". Здесь возможны разные варианты. Идеальный вариант с точки зрения законности и антикоррупционности - ГП ликвидировать. Имеющуюся инфраструктуру (по крайней мере оборудование) передать ЦПАУ и/или владельцу (ГМС), его территориальным органам. Ведь очевидно, что паспортные услуги вполне самоокупаемые даже при нынешних размерах административных сборов. Если не размещать паспортные офисы в самых дорогих торговых центрах.

В любом случае необходимо обеспечить выполнение закона в части оплаты паспортных услуг, т.е. гарантировать одинаковые цены за паспортные услуги у всех субъектов.

Но тогда ГП объективно не выживет, поскольку другие его услуги (страхование, апостили и переводы документов) эту структуру не прокормят. Поэтому худшим, но возможным вариантом может быть внесение поправок в законодательство и установление правил, согласно которым ГП как фронт-офис - по аналогии с "аккредитованными субъектами" в сфере регистрации недвижимости и бизнеса - получает, например, 60% административного сбора. Можно даже немного увеличить административный сбор (например, до 300 грн). Но цена за паспорт должна быть у всех единая, так как это государственная административная услуга, государственный документ.

Эти три шага, на мой взгляд, могут значительно улучшить ситуацию с предоставлением паспортных услуг, решить которые власть до сих пор не смогла. Поэтому необходима прежде всего твердая политическая воля правительства к наведению порядка в паспортной сфере. При этом стоит пересмотреть паспортное законодательство в общем и конкретно в части исключительно цифрового внутреннего паспорта, ведь все его недостатки только начинают проявляться.