Регуляторный тупик

Чтобы не быть крайним в бизнес-конфликтах зарубежных телекоммуникационных компаний, руководству страны стоит обратить внимание на управление отраслью

Есть две причины, по которым рынок телекоммуникаций традиционно находится на периферии внимания отечественного истеблишмента. Во-первых, ключевые позиции в отрасли занимают государство (в лице ОАО «Укртелеком») и крупный международный капитал — российский и европейский. Действительно украинскими являются лишь относительно небольшие и маловлиятельные компании. Во-вторых, экспоненциальный рост рынка в 2003— 2007 годах нивелировал острые противоречия между его участниками: менеджмент и собственники компаний были целиком поглощены борьбой за рыночную долю.

Экономический кризис привел к сокращению сегмента мобильной связи, крупнейшего по размерам в украинском телекоме, примерно на 10% по итогам 2009 года. Это, в свою очередь, привело к резкому обострению конкуренции на рынке, повышению его «давления» и «температуры». Более того, анонсированное слияние российского «Вымпелкома» (ТМ «Билайн») и украинского «Киевстара» означает, что конкурентная борьба на украинском рынке сводится к извечному противостоянию крупнейших телекоммуникационных холдингов СНГ — «Вымпелкома» и МТС.

Уже сейчас недееспособность украинской системы государственного управления отраслью вынуждает участников рынка апеллировать к внешним центрам влияния. Которые, в свою очередь, задействуют все доступные им инструменты для лоббирования бизнес-интересов своих компаний. В этой ситуации первые лица страны — президент, премьер-министр, профильный вице-премьер — рискуют снова и снова испытывать похмелье на чужих свадьбах.

В трех соснах

Устройство государственной власти Украины никогда не отличалось стройностью и совершенством. Достаточно вспомнить такой локальный феномен, как «президентская вертикаль» власти, обладавшая значительными полномочиями при практически нулевой ответственности. За пять лет «державотворення» и без того не очень изящная постройка обросла множеством флигелечков, пристроек и других малых архитектурных форм, зачастую выстроенных под конкретную персону.

Применительно к отрасли связи приходится говорить о том, что результатом политического противостояния и многочисленных компромиссов стало появление противоречивой, нелогичной и практически неработоспособной системы. В ходе круглого стола «Государство и телеком: кризис управления и поиски выхода», состоявшегося
3 марта этого года под эгидой сетевого ресурса Telecomer, его участники сформулировали основные проблемы государственного управления телекоммуникациями. Приведу три наиболее значимые:

• в сфере государственного управления отраслью связи сложилась нелогичная и неэффективная конструкция в составе Госкомсвязи, НКРС и АМКУ. Имеет место проблема фактического распределения функций Администрации связи между двумя ведомствами — Госкомсвязи и НКРС. Следствием этого являются проволочки и несогласованность ведомственных действий в процессе обсуждения и принятия решений;

• принципиальной проблемой является потеря НКРС статуса институционально независимого регулирующего органа, равноудаленного от всех без исключения участников рынка. Комиссия низведена до уровня еще одного, помимо Госкомсвязи, органа исполнительной власти и не имеет возможности играть роль независимого арбитра;

• существование Администрации связи в качестве одного из департаментов Министерства транспорта и связи не соответствует масштабу и сложности поставленных перед ней задач.

Все это приводит к тому, что не работают механизмы балансировки интересов участников рынка. Среди которых, повторюсь, есть весьма влиятельные игроки, готовые использовать внешние силы — Кремль, Брюссель etc., чтобы продавливать нужные им решения. Нужно ли это украинскому правительству — вопрос риторический.

Ключевой проблемой является фактическая неспособность существующей системы осуществлять упреждающее регулирование (так называемое ex-ante) противоречий между участниками рынка. Вместо этого они снова и снова апеллируют к АМКУ с просьбой урегулировать конфликты, перешедшие в открытую форму. Между тем Антимонопольный комитет не имеет ресурсов, чтобы заниматься регулированием рынка телекоммуникаций. Для этого, собственно, и была в свое время и при активном участии АМКУ создана Нацкомиссия по регулированию связи как отраслевой регулятор. К сожалению, и сегодня, спустя пять лет после появления на свет, НКРС не исполняет свою титульную функцию.

С одной стороны, до сих пор отсутствует все необходимое нормативно-правовое обеспечение регуляторной деятельности, предусмотренное законом о телекоммуникациях. С другой — после подчинения в 2008 году Кабмину НКРС и вовсе потеряла свой статус. Очевидно, что иметь два отдельных отраслевых органа исполнительной власти — чрезмерная роскошь. Необходимо или возвращать комиссии статус действительно независимого регулятора и соответствующие полномочия, или объединять с Госкомсвязи для создания единой дееспособной Администрации связи.

В свою очередь, у АМКУ нет способа самостоятельно контролировать исполнение решений, связанных с телекоммуникационным рынком. Надзорные и контролирующие функции сосредоточены в Государственной инспекции электросвязи (ГИЭ) и «Укрчастотнадзоре» (УЧН), которые находятся в структуре НКРС. Поэтому для контроля за выполнением решений необходимо привлекать НКРС. Между тем в комиссии весьма болезненно реагируют на участие АМКУ в отраслевых конфликтах, считая это посягательством на свои полномочия. В прошлом эти трения между органами власти уже приводили к затягиванию попыток разрешения конфликтных ситуаций.

Еще одной практической проблемой является практика игнорирования участниками рынка налагаемых на них ограничений. Только в прошлом году НКРС и АМКУ приняли ряд вполне однозначных решений, включая запрет на указание стоимости услуг без учета отчислений в Пенсионный фонд и так называемых нулевых тарифов. Ни одно из этих решений не выполнено.

С другой стороны, хотя законодательство позволяет АМКУ
накладывать очень суровые штрафы, до 10% от выручки, формулировка «до 10%» оставляет простор для маневра. Можно десять процентов, а можно и один. Или какие-нибудь и вовсе символические цифры. Как говорится, возможны варианты.

Чудеса вокруг слияния

Отличной иллюстрацией к ситуации в отрасли является анонсированное слияние «Киевстара» и «Вымпелкома». «ЗН» уже не раз обращалось к этому сюжету (см. № 49 и 51 за 2009 год). Камнем преткновения этого давно ожидаемого и логичного решения акционеров обеих компаний стала судьба «Украинских РадиоСистем» (ТМ «Билайн»). В результате поглощения в 2007 году «Голден Телекома» бизнес компании включает в себя два равнозначимых сегмента — фиксированных сетей и сетей мобильной связи. Исторически в распоряжении «Украинских РадиоСистем» находится значительное количество радиочастот, сопоставимое с таковым у «Киевстара» и «Украинской Мобильной Связи» (ТМ «МТС»). Если объединенная компания унаследует частоты и «Киевстара», и УРС, в ее руках окажется свыше половины всего частотного ресурса страны. Для сравнения, у МТС будет около 30% частот, у «Астелита» — всего 17%.

Следует еще раз обратить внимание на то, что имеет место нездоровая ситуация. О том, что частотный ресурс распределен весьма неравномерно, известно всем и не первый день. Однако со стороны профильных органов государства не предпринималось никаких шагов для выравнивания ситуации, пока угроза монополизации ресурса не встала во весь рост.

Изначально акционеры «Вымпелкома» рассчитывали получить разрешение еще в конце прошлого года. Однако тогда эти планы получили огласку и спровоцировали активное сопротивление конкурентов, что, похоже, вынудило антимонопольное ведомство не спешить с окончательным решением.

Слияние «Киевстара» и «Вымпелкома» станет самым значительным событием на рынке телекоммуникаций всего постсоветского пространства в 2009—2010 годах. Его следствием будет радикальное изменение рыночного ландшафта и в отечественном телекоме. Получив в своей распоряжение львиную долю частот, во-первых, и присоединив полноценного оператора фиксированной связи, во-вторых, «Киевстар» получит рыночное преимущество, которое невозможно переоценить. Поэтому и МТС, и «Астелит» категорически возражают против монополизации частотного ресурса страны в руках одного игрока.

В четверг, 18 марта, АМКУ принял решение по этому вопросу. Учитывая накал страстей вокруг него, такая поспешность представляется нелогичной и даже некорректной. Получается, что разрешение на объединение выдали назначенцы прежнего политического руководства. А расхлебывать сваренную ими кашу будут уже совсем другие люди. С точки зрения предсказуемости дальнейшего развития ситуации было бы правильным отложить решение до момента, когда в АМКУ и НКРС появятся люди, за которых руководство страны будет нести полную ответственность.

Замечу, что куда менее значимые проблемы рынка телекоммуникаций АМКУ рассматривает годами. Можно вспомнить изучение комитетом вопроса о правомерности взимания так называемой платы за соединение, которое длилось около двух лет. Или прошлогоднее решение относительно рынка интерконнекта. Принятое в мае 2009 года, оно было «приостановлено» комитетом буквально на следующий день — «в связи с вновь открывшимися обстоятельствами». И пребывает в этом статусе уже скоро как год.

Традиционные сто дней представляются достаточным отрезком времени, чтобы сделать вывод о способности победившей на выборах политической силы обеспечить адекватное государственное влияние в отрасли.

Поэтому вопрос об объединении можно рассматривать как пробный камень, с помощью которого новое руководство страны и отрасли сможет составить свое мнение о ситуации в треугольнике АМКУ—НКРС—Госкомсвязи. Невозможность разрешить даже эту, достаточно неконфликтную ситуацию станет сигналом о полной недееспособности существующей системы.