Налоговая амнистия: сбор поступлений не является главным критерием эффективности

Налоговая амнистия - тема настолько популярная, насколько и болезненная для украинского общества. Наверное, не было ни одного украинского правительства последнего десятилетия, которое бы не поднимало тему налоговой амнистии в своих программных документах либо как идею, либо как конкретный более-менее продуманный проект. Однако только сейчас в устах нового руководителя налогового ведомства амнистия получила новое, осмысленное звучание, действительно обоснованный шанс на реализацию в нашем государстве.

В пользу проведения налоговой амнистии говорит и необходимость привлечения дополнительных источников наполнения бюджета в условиях беспрецедентного бюджетного дефицита, и глубокое понимание ее необходимости со стороны топ-менеджмента налоговой системы государства, и просто уникальный исторический момент, требующий нестандартных подходов в сфере правового регулирования отношений в государстве. За все годы украинской независимости украинскими гражданами накоплен огромный объем "серых" доходов, полученных ими если и без прямого нарушения закона, то уж точно в его обход, без уплаты сопутствующих получению любых доходов обязательных платежей государству. Автоматически большая часть украинских граждан оказалась не способна объяснить происхождение собственных доходов.

И речь здесь идет не столько о доходах вследствие преступной или коррупционной деятельности, сколько о доходах, получаемых большей частью украинского населения из общепризнанных в нашем обществе, но последовательно отрицаемых законом источников. Зарплаты в конвертах, расчеты между участниками хозяйственного оборота "вчерную" в совокупности с отсутствием реальных механизмов принуждения к обязательному декларированию доходов поставили большую часть украинского общества вне закона, автоматически превратив их в нарушителей налогового законодательства, бережно прячущих под подушкой (которую более состоятельные украинцы размещают за границей) свои добытые нелегким трудом сбережения от бдительного, хотя и ослабленного коррупционной катарактой ока государственной налоговой службы.

Получая наличные "черные" деньги, украинцы становятся соучастниками уклонения от налогообложения, которое не только связывает всех участников экономических отношений в государстве крепкими узами круговой поруки, но и выводит значительную часть средств граждан из хозяйственного оборота, заставляя их многократно подумать даже перед тем, как просто отнести свои сбережения в банк, не говоря уже о более осмысленных инвестициях. При этом, в целом добросовестный налогоплательщик фактически удерживается от декларирования своих доходов, с одной стороны, обязательствами перед другими участниками отношений, с другой - грузом предыдущих лет систематического уклонения от налогообложения, ответственность за которое делает бессмысленным перевод его существования в правовое поле.

В то же время и государство не в состоянии эффективно бороться с уклонением от налогообложения, сталкиваясь с невозможностью доказать незаконность происхождения любых - как маленьких, так и больших состояний. Ведь налогоплательщик старше 30 лет всегда может объяснить источники происхождения своих средств получением их в период становления украинской независимости, когда доходы не только не подлежали обязательному декларированию, но и не всегда облагались налогом.

Разорвать этот порочный круг и призвана налоговая амнистия, механизм которой был реализован во многих цивилизованных странах мира. Причем, результат налоговой амнистии не всегда соответствует ожиданиям от такового. Скорее наоборот, если принимать во внимание фискальную сторону амнистии, миру известно больше негативных, чем позитивных примеров.

Так, в США с начала 80-х до середины 90-х годов прошлого века было проведено более 80 налоговых амнистий, которые принесли бюджету в общей сложности лишь 2 млрд долл. Тогда налоговую амнистию удалось удачно провести только в нескольких штатах (Иллинойс, Массачусетс, Калифорния, Нью-Йорк и др., 1983–1985), тогда как в большинстве штатов она была провалена. При этом США не отказались от подобной практики, более поздние примеры которой оказались удачнее. В Германии в 2005 г. вместо ожидавшихся 5 млрд евро смогли собрать всего 1,5 млрд. И уж совсем унизительными выглядят результаты амнистии 2005 г. в Грузии, когда бюджет получил от своих граждан лишь 35 тыс. долл.

В России неудачная попытка налоговой амнистии была предпринята в 2007 г. Тогда в стране ввели закон, позволяющий заплатить всего лишь 13% налогов от суммы доходов, полученных до 2006 г. включительно и не задекларированных ранее. Но это нововведение коснулось только финансовых средств, находящихся внутри страны, поэтому желаемого эффекта не было - бюджет пополнился лишь 3 млрд руб.

С другой стороны, положительным примером налоговой амнистии является Ирландия, где власти в 1998 г. сумели собрать в бюджет сумму, равную примерно 2,5 национального ВВП. В Казахстане в 2001 г. по амнистии удалось собрать около 480 млн. долл., а с 2005 по 2007 гг. - 6,7 млрд. долл. В
2007 г. Великобритания получила от налоговой амнистии 400 млн. фунтов. Положительными результатами может похвастаться Италия, где такие мероприятия проводятся регулярно. В 2009 г. итальянцы задекларировали более 100 млрд. евро, заплатив в бюджет от 5 до 7% от легализованных денег.

Наличие положительных и отрицательных примеров налоговой амнистии свидетельствует об отсутствии заранее установленных рецептов и схем, делающих механизм запланированно успешным. Успех налоговой амнистии лежит в плоскости проведения целого комплекса взаимосвязанных организационных мероприятий, разъяснительной работы государства для привлечения к участию в мероприятии максимального количества граждан. Важен и уровень доверия к государству, которое должно гарантировать невозможность каких-либо преследований людей, задекларировавших свои доходы. В Казахстане, к примеру, правительство публично уничтожило налоговые декларации, гарантировав гражданам свободу от преследований. В любом случае, успех налоговой амнистии лежит в плоскости изучения и учета конкретных исторических, политических и экономических факторов, существующих в том или ином государстве в тот или иной исторический период.

Остановимся на тех составляющих механизма налоговой амнистии, которые, по нашему мнению, могут в значительной мере повлиять на ее успех в Украине.

1. Амнистия должна предполагать уплату одноразового налога или штрафа за его неуплату. При этом, сумма отчислений не должна быть условной, как это предлагалось некоторыми депутатами-регионалами в законопроектах, внесенных в ВР в конце прошлого года, но, в то же время, существенно отличаться от действующих ставок. В нашем случае оптимальна ставка от 3 до 7%. Уплата штрафа (если законодательством платеж будет квалифицирован как финансово-правовой штраф) не должна повлечь каких-либо дополнительных обременений для налогоплательщика, сопряженных с отношениями ответственности, которые могут возникать в будущем (например, не иметь силу предикатного нарушения).

2. Процедура должна предполагать декларирование доходов без последующей проверки данных декларации налогоплательщика, а также объяснения им источников происхождения доходов. Обязательна также конфиденциальность поданных налогоплательщиками деклараций.

3. Амнистия должна быть ограничена коротким промежутком времени, достаточным, однако, для составления и подачи декларации без возникновения излишнего ажиотажа среди налогоплательщиков - от 1 месяца до 3-х.

4. Налоговая амнистия должна проводиться не временным, а постоянным правительством, и сопровождаться широкой информационной кампанией, которая должна заинтересовать в участии в ней максимальное количество граждан. Как уже говорилось, вопрос доверия граждан к государству в процессе проведения амнистии имеет большое значение, которое сложно переоценить. Маловероятно, что такое сложное комплексное мероприятие при самом лучшем стечении обстоятельств удастся провести ранее конца текущего года.

5. Важны также те ужесточения налогового регулирования, которые должны последовать за проведением амнистии. Амнистия не должна стать исключительно механизмом сбора дополнительных средств с граждан, но тем порогом, переступив который налогоплательщик навсегда прощается со своим темным налоговым прошлым, в дальнейшем ведя свои дела исключительно в "белом" налоговом поле. Такими ужесточениями могут стать введение всеобщего декларирования доходов (о чем уже неоднократно заявляло руководство налоговой), введение на уровне законодательства косвенного метода определения объекта налогообложения (здесь очень важно, чтобы такой механизм свел к минимуму риски злоупотреблений со стороны налоговиков), также возможно ужесточение ответственности за налоговые правонарушения, совершенные в будущем и даже, как вариант, повышение ставки налога на прибыль (доходы) по определенным видам доходов.

6. Налоговая амнистия должна выводить за пределы правового поля любые доходы, полученные до момента ее проведения и не задекларированные в процессе амнистии, устанавливая повышенные штрафы за выявление тех доходов, имущества, происхождение которых налогоплательщик не сможет объяснить.

7. Амнистия должна сопровождаться сокращением существующих механизмов упрощенного налогообложения и возможностью оптимизации налогообложения с использованием иностранных низконалоговых юрисдикций. Кстати, это является одним из требований МВФ, которым мы сейчас как никогда внемлем, и влечет за собой если не упразднение, то значительное сокращение существующих легальных механизмов оптимизации налогообложения.

8. Налоговая амнистия не существует сама по себе. Она - элемент комплекса взаимосвязанных мероприятий, дополняющий налоговую реформу, но не являющийся ее сердцевиной. Именно поэтому важно, чтобы налоговая амнистия не проводилась сама по себе, но создавала предпосылки для качественных и системных реформ налогового законодательства, фискальной системы и налоговых правоотношений в целом.

Основной задачей амнистии в украинских реалиях является создание предпосылок для построения современной европейской налоговой системы в нашем государстве, с одной стороны, базирующейся на принципах гуманизма и защищающей права налогоплательщика, с другой - жестко и своевременно реагирующей на любые нарушения налогового законодательства как со стороны государства, так и со стороны плательщика налогов. Именно поэтому в нашем случае успех налоговой амнистии измеряется в долгосрочной перспективе, хотя мы убеждены, что и в части доходов государственного бюджета результаты налоговой амнистии превзойдут все ожидания. Слишком уж на благоприятную, удобренную десятилетиями существования серой украинской экономики почву попадет семя этого прихотливого цветка.