Децентрализация: планы и реальность

На фоне вялотекущей реформы местного самоуправления до недавнего времени обнадеживал разве что процесс объединения территориальных громад (ОТГ). Первая волна объединения, во всяком случае, в отношении количества, оказалось результативной. К концу прошлого года образовалось 159 ОТГ (9 городских,120 сельских и 30 смешанных), потом их число выросло до 173. Но после этого процесс замедлился, а в ряде регионов и вовсе прекратился. Просчеты на главном направлении существенно сказываются на проведении всего комплекса реформ местного самоуправления, вызывая напряжение во взаимоотношениях центра и регионов.

Перспективные планы теряют перспективу

Закон об объединении территориальных громад, как и последующие нормативные акты Минрегионстроя, декларируя добровольность процесса, предусматривает существенное материальное стимулирование тех, кто проявляет готовность следовать по указанному пути. Но при этом поставлены жесткие и неоднозначно воспринимаемые в обществе условия - дополнительные средства в ОТГ из госбюджета и повышенная до уровня работников муниципалитетов городов областного значения зарплата их руководителям и специалистам лишь тогда, когда при формировании объединения будут выполнены все требования перспективного плана. Не вложившаяся в поставленные рамки ОТГ не считается состоятельной и, следовательно, на преференции рассчитывать не может.

Перспективные планы, разработанные и принятые облсоветами и утвержденные правительством, при столкновении с реальностью оказались уязвимыми. Декларируемый принцип добровольности объединений вошел в противоречие с жесткими требованиями навязанных сверху "перспектив". Такой подход сузил или вообще лишил громады какого-либо выбора. Это особенно четко проявляется в настойчиво навязываемой модели "один район - одна громада". Согласно ей, состоятельность наиболее бедных и малоресурсных громад из сельской глубинки достигается путем механического увеличения объединяемых территорий и жителей с целью экономии затрат на управление, с последующей "оптимизацией" социальных структур. Показательно, что скандалы и акции протеста возникают именно в сельской глубинке, которую готовят к такого рода реформированию. В ряде громад Николаевской области в последнее время возросло число протестных акций, связанных с "оптимизацией" сельских школ. Протесты достигли такого накала, что тень от них упала и на процесс объединения громад. И чиновникам областного масштаба пришлось доказывать селянам, что оптимизация сельских школ и объединение громад - вещи разные. Дескать, эти процессы проходят параллельно и не связаны между собой. На самом же деле эта связь - непосредственная. Предусмотренное перспективными планами механическое объединение районов в одну громаду, без принятия мер, стимулирующих появление дополнительных точек экономического роста, дискредитирует как процесс объединения, так и децентрализацию в целом. Ведь средств, поступающих из госбюджета, все равно не хватит.

Первым громадам и их руководителям, поверившим во блага грядущей децентрализации и в выверенность предначертаний реформаторов, приходится нелегко. Люди, привыкшие много и результативно работать, тяжело переносят неопределенность. Помнится, как присутствовавшие на организованном Ассоциацией малых городов форуме недавно избранные председатели ОТГ не могли скрыть тревоги, и даже растерянности. Было от чего. Люди оказали им доверие, сделали все, что от них зависело - пошли на ликвидацию "родных" сельсоветов, нашли и уговорили партнеров на объединение, избрали руководство, а… за этим настоящих дел-то и не последовало. Новоизбранные руководители оказались, по существу, без рычагов управления. Финансовые средства, которыми должны были распоряжаться ОТГ, по-прежнему находились в районах или на счетах ликвидированных сельсоветов. Даже зарегистрировать произошедшие пертурбации часто оказывалось неразрешимой проблемой - регистраторы не знали, как это делать. Руководители ОТГ просили создать в центре и в областях кризисные рабочие группы для решения конкретных вопросов, а им, в лучшем случае, предлагали услуги консультантов, убеждающих в преимуществах объединенных громад. С тех пор более года прошло, но определенности много больше не стало. Если с поступлением бюджетных средств вопросы как-то утрясаются, то с ресурсами, обещаемыми ОТГ, в т. ч. и с земельными, ясности нет. Да и многие другие вопросы не урегулированы, и не только законодательно. Глава Ассоциации поселковых и сельских советов Н. Фурсенко выразил ZN.UA свою обеспокоенность тянущейся долгое время неурегулированностью "децентрализационного" законодательства, очередным "зависанием" нужных документов в органах власти.

Все менять, ничего не меняя

В результате формальных подходов обострились взаимоотношения между громадами, ищущими свое место в процессе объединения, и руководителями сельских районов, которые точно знают, что делать. Они воспринимают происходящий процесс и себя в нем только в одном ракурсе - чтобы не отойти от "руля", при этом остаться в райцентре, не переезжая в какое-то село, пусть и в статусе центра ОТГ. В соответствии с перспективными планами и подсказками свыше большинство чиновников намерены поменять должностное кресло, превратившись из госслужащих в работников местного самоуправления, приведя за собой "своих" работников. Что может быть удобнее - все менять, ничего, по существу не меняя? Сохранить кадры, перемещая их из одних кресел в другие, - значит оставить в неприкосновенности систему, от которой надо бы поскорее избавиться.

В точном соответствии с происходящим с реформируемых "полей" поступают все более тревожные сигналы. По сравнению с первой последующие волны первопроходцев существенно сократились. Выборы председателей и депутатов в два летних месяца намечены всего в десяти ОТГ Волынской, Винницкой, Запорожской, Ровенской и Харьковской областей. При этом только три из них полностью соответствуют требованиям перспективных планов, а значит - гарантированно получат право на бюджетные и прочие преференции. Остальные предпочли выйти за рамки не подходящих для них предначертаний, пойдя на риск лишиться существенных бюджетных привилегий, зато объединиться с теми партнерами и на таких условиях, которые считают нужными. Замминистра Минрегионстроя В. Негода, комментируя на пресс-конференции создавшуюся ситуацию, отметил, что процесс объединения тормозится тем, что зачастую громады, настроенные на объединение, становятся заложниками соседей, которые или вовсе не хотят объединяться, или требуют для этого особых условий. По мнению чиновника, решить сложную проблему может зарегистрированный в ВР законопроект. Он позволяет признавать состоятельными даже те ОТГ, которые на момент первых выборов головы и депутатов не полностью отвечают требованиям перспективного плана. К тому же предусмотрено упрощение самого процесса объединения: к уже созданной ОТГ в дальнейшем могут присоединиться и другие громады. Чего в действующем законе, как и в принятых на его основе перспективных планах, не предусмотрено.

Значительная часть громад отказалась объединяться на условиях, определенных перспективными планами. Только на Киевщине число таковых, по данным источника из облсовета, составило более двух десятков. Притом, что в области пока удалось довести дело до конца только с объединением двух ОТГ. Отвечая на вопросы во время пресс-конференции, посвященной проблемам децентрализации, первый зампредседателя КОГА Л. Парцхаладзе сообщил, что в области принят за основу перспективный план. Обсуждение документа продолжится до его принятия облсоветом. Во время дискуссии с участием депутатов местных советов обращено внимание на то, что перспективный план нуждается в доработке, и без корректив не обойтись. Людей надо просвещать с фактами в руках, анализировать перспективность каждого варианта, но при этом дать возможность объединяться тем, кто находит общий язык, и избирать в руководители тех, кого знают и кому верят, а не довольствоваться присланными свыше.

В ряде регионов неудовлетворенность перспективными планами, как и методами их реализации, отразилась в обращениях облсовета к органам центральной власти. В них обращается внимание на то, что объединение тергромад, обеспечение их самодостаточности является определяющим фактором. Издержки, просчеты в ключевом вопросе - бюрократизация, админдавление, стремление заключить процесс в жесткие рамки - негативно отражаются на проведении всего комплекса реформ местного самоуправления. Ведь с создания ОТГ все только начинается. Впереди - долгая дорога реформ. Это и отказ от неэффективного делегирования полномочий, и замена госадминистраций исполкомами обл- и райсоветов, и многое другое.

Самодостаточность начинается с экономики

Привить муниципалитетам самостоятельность, особенно в сельской местности, без навыков управления экономическим развитием - задача не из легких. Дает о себе знать инерция, закоренелая привычка держаться подальше от вопросов реальной экономики: заслушивать, разрешать или запрещать, рекомендовать, но не организовывать и, тем более, не нести ответственность за неудачи и просчеты. И тому есть объяснение. В советский период в городах за экономику отвечали директора заводов и фабрик, руководствуясь указаниями центральных ведомств и местных парткомов. В сельской местности аналогичную роль играли председатели колхозов и директора совхозов. Руководители крупных экономических структур несли на себе бремя "завхозов" городов и сел, без них местные муниципалитеты мало что могли сделать для местного населения. Отработанную практику пытались приспособить к новым условиям и в постсоветские времена. Но тщетно. После приватизации предприятия как в городах, так и в селах, отнесли ранее обслуживаемую "социалку" к "непрофильным" активам, уступая управление ею, вместе с расходами на содержание, муниципалитетам. Результат виден на облике наших населенных пунктов. Особенно сложна ситуация в сельской местности. Мощным агрохолдингам не по рангу вникать в заботы отдельных сел. А местные фермеры слишком слабы, чтобы нести на своих плечах непомерный груз все возрастающих расходов.

Эксперты приходят к неутешительным выводам: на одних дотациях из госбюджета и разного рода фондов, без развития местной экономики достичь состоятельности ОТГ не удастся. Факты это подтверждают. В первую волну объединения вошли отнюдь не самые бедные громады, но и среди них треть оказалась такими, которым до статуса состоятельных еще далеко. Выход - в развитии местной экономики. Но перспективные планы на это вовсе не нацеливают. В них детально расписаны параметры, условия, требования предоставления социальных и административных услуг, а проблемы экономики, способные дать ответ на главный вопрос - за счет всего все это делать, в лучшем случае, отодвинуты на второй план, а в худшем - и вовсе обойдены вниманием.

Если бы к претендующим на центры ОТГ населенным пунктам выдвинули предварительные требования создать инфраструктуру для малого агробизнеса, которой могли бы пользоваться окружающие села (обеспечить создание и эффективную работу коммунальных предприятий или обслуживающих кооперативов по выращиванию и заготовке кормов, ветобслуживанию, искусственному осеменению животных, пунктов по заготовке сельхозпродуктов и первичной переработке или подготовке к реализации молока и мяса, других сервисных структур, отсутствие которых тормозит развитие малого агробизнеса), то ситуация с объединением громад существенно поменялась бы. Создающему реальный задел для роста деловой активности потенциальному центру ОТГ не было бы отбоя от желающих присоединиться. Ясное дело, понадобятся средства, которые отыскать в сельсоветовских бюджетах вряд ли возможно. Но есть разрекламированный фонд Минрегионстроя с его 3 млрд грн, которые далеко не всегда используются рационально. Есть международные доноры, охотно берущиеся за перспективные проекты. Нет только воли организовать и взять ответственность за проведение таких процессов.

Показательно, что первым ОТГ приходится делиться известностью с обычным селом Снитков Винницкой области. Хотя оно пока и не претендует на звание центра ОТГ, происходящие там в середине лета процессы привлекли в это село такое количество гостей, словно оно находится не в центральной части страны, а где-то на берегу Черного моря. Приезжают как целые делегации, так и отдельные люди, подтверждая, что если опыт настоящий, то и интерес к нему соответствующий. Громада с. Снитков еще не определилась, с кем и на каких условиях объединяться, зато достигла главного - создала мощную точку экономического роста, оказывая благоприятное влияние даже на соседние населенные пункты, включая райцентр. И еще особенность, усиливающая резонанс от происходящего: организатором бизнеса стал сельсовет и его председатель В. Ольшевский, благодаря чему предпринимательство вышло социально направленным и, следовательно, привлекло особое внимание руководителей и депутатов местных советов. Они осознали: тем, чем занимаются их коллеги из винницкого села, рано или поздно придется заняться и им, вне зависимости от того, какие громады они представляют - те, что уже объединились, или еще колеблющиеся в своем решении. В Сниткове не ограничились поддержкой отдельных видов бизнеса, а занялись созданием целостной экономической структуры, сочетаемой с особенностями территории, традиционными занятиями и предпочтениями местных жителей. Привлеченные гарантированной местной властью поддержкой - в частности, обеспечением востребованными объемами производства ягод и фруктов, инвестор построил перерабатывающее предприятие. На отсуженных у неэффективного арендатора землях запаса по инициативе сельсовета было создано специализированное на выращивании ягод и фруктов фермерское хозяйство. К выращиванию ягод, расширению плантаций привлечены десятки домохозяйств. Таким образом удалось соединить деятельность масштабного перерабатывающего бизнеса с мелким предпринимательством. Ягодно-фруктовым бизнесом в Сниткове стали заниматься, получать прибыль не только отдельные предприниматели, но и значительная часть домохозяйств села. В результате дополнительно создано более 200 рабочих мест. В этом селе в летне-осенний сезон находят работу жители многих соседних населенных пунктов.

Подходы к объединению громад становятся все более прагматичными. Участники объединительного процесса перед принятием решений все чаще интересуются у партнеров: а как у вас с развитием местной экономики?