Земля, до востребования

Может так случиться, что этот материал уже не застанет адресата. Новая власть намерена реформировать Госкомзем, передав его функции Минагрополитики и Минохраны окружающей среды. Таким образом правительство «поздравит» землеустроителей с профессиональным праздником, приходящимся на 12 марта, и еще глубже закопает земельные проблемы. А о том, что они бередят души миллионов крестьян, полосуют Украину, свидетельствует разговор с Антоном ТРЕТЯКОМ, доктором экономических наук, профессором, членом-корреспондентом Украинской академии аграрных наук, председателем Союза землеустроителей Украины.

— А как хорошо начинали, помните? Сначала в 1991 году на базе Главного управления землепользования и землеустройства Минагропрома создали Государственный комитет по земельной реформе. Через год его переименовали в самостоятельный Государственный комитет по земельным ресурсам — Госкомзем. И этот специальный уполномоченный орган по статусу должен был формировать земельную политику и реализовывать ее. С тех пор прошло 13 лет. «Сформировали» и «реализовали»?

— Во-первых, Государственный комитет по земельным ресурсам — название не совсем удачное, поскольку земля как природный ресурс используется только в сельском и лесном хозяйствах и отчасти на природоохранных территориях. В других сферах это — пространственный базис. Однако этот институт должен был формировать земельные отношения, на различных уровнях регулировать их и называться более точно: Государственный комитет по земельным отношениям. И такое учреждение нужно всегда. Почему? Потому что земельные отношения постоянно совершенствуются — с развитием производительных сил, интенсивностью использования земли, изменением стандартов, норм и правил отношений между хозяйствующими субъектами. Если аргументом для ликвидации Госкомзема служит «примерка» к странам Европы, где аналогичных комитетов нет, то следует учесть то, что и частная собственность там укоренилась не в конце XX века.

Во-вторых, тормозом земельных трансформаций в Украине выступил сам... Госкомзем. За последние годы он превратился в монстра с необъятными функциями. Комитет подмял под себя главный и 25 региональных институтов землеустройства, государственное предприятие «Центр государственного земельного кадастра при Госкомземе Украины» с 25 филиалами. Чем они занимаются? Земельно-регуляторной политикой, контролем, информационно-аналитической, производственной деятельностью и... предоставлением платных услуг. Все в одном кулаке — государственном учреждении! И мы хотим добиться эффективной системы управления?

— Чем, кстати, закончилась эпопея с государственной регистрацией прав на недвижимость? Указом от 17 февраля 2003 года «О мероприятиях по созданию единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра» Президент Украины решил этот спор в пользу Госкомзема Украины. Но ни с 1 января 2004 года, ни с нынешнего система так и не заработала.

— Указ не регламентирует, с какого момента Госкомзем должен осуществлять государственную регистрацию земельных участков. Более того, в президентском документе содержится поручение Кабмину, во-первых, утвердить в трехмесячный срок мероприятия по созданию единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра, во-вторых, предусмотреть во время подготовки проекта закона о госбюджете на 2004 и последующие годы средства, необходимые для функционирования единой системы государственной регистрации. Этим же указом предусматривалось, что в 2003 году продолжатся подготовительные работы, а с января 2004-го начнется официальная деятельность системы...

Напомню, что создание правовой базы государственной регистрации земельных участков является исключительной компетенцией Верховной Рады. Поэтому Госкомзем не имеет права осуществлять регистрацию прав на недвижимое имущество до тех пор, пока парламент не примет по крайней мере еще один закон — о государственном земельном кадастре.

Однако Госкомзем фактически проигнорировал требования Конституции Украины и положения действующего законодательства и издал ряд приказов, которыми фактически взял на себя функцию законодательной власти. Так, 23 мая 2003 года он издал приказ «О создании единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра и совершенствовании структуры государственного предприятия «Центр государственного земельного кадастра...». И обязал собственное структурное подразделение (Центр государственного земельного кадастра) с 1 июля 2003 года осуществлять на принципах самоокупаемости и платной основе государственную регистрацию земельных участков, прав на них и перехода прав (трансакций), оказывать физическим и юридическим лицам услуги в сфере использования данных государственного земельного кадастра и государственного реестра земель, а также создать страховой (гарантийный) фонд для возмещения ущерба, нанесенного физическим и юридическим лицам в случае предоставления им недостоверных данных.

По каким же ценам оказываются такие услуги? Как указано в п.5.1.8 устава Центра государственного земельного кадастра (а этот документ утвердил опять-таки Госкомзем), Центр имеет право «оказывать услуги по ценам, установленным Центром самостоятельно с учетом конъюнктуры рынка и условий экономической деятельности, на договорной основе, а в случаях, предусмотренных законодательством Украины, — по фиксированным ценам и тарифам».

Вообще, устав Центра государственного земельного кадастра — уникальный документ. Как отмечено в п.2.1., «основной целью Центра является функционирование автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Украины и системы регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них, для обеспечения органов государственной власти и органов местного самоуправления, граждан, предприятий, учреждений и организаций достоверной информацией о земле и получения прибыли от осуществляемой деятельности».

— Таким образом, Госкомзем Украины «перепоручил» выполнение функции государственной регистрации земель предприятию, одной из основных задач деятельности которого является получение прибыли?

— Да. Кроме этого, согласно уставу, Центр является типичной коммерческой структурой: кроме государственной регистрации земель, он имеет право заниматься издательской деятельностью, юридической практикой, оптовой и розничной торговлей, проведением операций, связанных с реализацией ценных и долговых бумаг, а также любыми другими видами деятельности, которые не противоречат действующему законодательству. Не стоит и говорить, что такая деятельность несовместима с функцией осуществления государственной регистрации земельных участков и прав на них. Ведь такая регистрация не является разновидностью хозяйственной деятельности, это — функция государственного управления земельным фондом.

Эта и другая «нормотворческие находки» не смогли уберечь от горького финала. Большие надежды Госкомзем возлагал на 195 млн. долл. займа Всемирного банка (проект «Выдача государственных актов на право собственности на землю в сельской местности и развитие системы кадастра»). Но для финансирования нужно показать партнерам хотя бы пилотный проект... Поэтому на сегодняшний день Бюро технической инвентаризации как регистрировало право собственности на недвижимые объекты, так и продолжает это делать. За Минюстом — регистрация всех иных вещевых прав. А Госкомзему осталась лишь регистрация государственных актов, договоров аренды и сертификатов на право на земельную долю (пай). А системы как не было, так и нет.

— Какую модель Госкомзема предложили бы вы? Тем более в контексте будущей административно-территориальной реформы, разграничения хозяйственных функций и госуправленческих...

— Прежде всего лишил бы права заниматься вымогательством: неоправданно «выбивать» деньги из крестьян на выдачу государственных актов, регистрацию земельных участков, которую должны выполнять за государственные средства, взимать «подати» за предоставление лицензий на проведение землеустроительных работ и землеустроительной экспертизы. Платные услуги следует передать корпоративному научно-производственному объединению по землеустройству и земельному кадастру и вывести его из состава Госкомзема. Таким же самостоятельным сделать контролирующий орган — Инспекцию государственного контроля за использованием и охраной земель.

Часть существующих функций Госкомзема можно передать Минюсту (ведение государственного реестра прав на недвижимое имущество), а Минохраны окружающей среды могло бы осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель и их мониторингом. На базе же уцелевших подразделений Госкомзема, хозрасчетных главного и региональных государственных предприятий по землеустройству, Центра государственного земельного кадастра следует создать Государственный комитет по земельным отношениям или Национальное агентство земельных отношений. С такими основными функциями: формирование государственной политики в сфере регулирования земельных отношений и осуществление земельно-регуляторной политики в сфере использования и охраны земель; координация работ по земельной реформе; осуществление землеустройства; организация земельно-кадастровых работ и обеспечение ведения государственного земельного кадастра (зонирования земель, учета количества и качества земель, государственной регистрации земельных участков, оценки земель) и т.д.

Однако структурная реорганизация без кадровой ротации не приведет к качественным изменениям. Если в областном управлении земельных ресурсов сможете найти специалиста с базовым землеустроительным образованием, считайте, вам повезло. Например, в Киевском из 70 человек таких всего... три. Хотя должно быть наоборот...

Интересовался государственным реестром прав на недвижимое имущество в Германии, которая славится самой совершенной в мире системой земельного права с приоритетом общественных интересов. На каждый земельный участок там заводят страницы в поземельной книге, в которую записывают основные кадастровые данные (кадастровый номер, план, описание, адрес, строения на ней), а также указывают всех прежних владельцев с момента землеотвода, основания для перехода прав собственности (купля, наследование, обмен). Кроме этого, еще и все случаи ипотеки — выдачи кредитов под залог земельного участка. Ни один банк не предоставит кредит, если не предъявить выписку из поземельной книги, которая свидетельствует о юридической «чистоте» прав собственности, а также о том, что участок не заложен в другом учреждении. Поземельная книга имеет публичное доверие, то есть является истиной в последней инстанции. Вот почему регистраторов, заносящих данные в поземельную книгу, учат три года. Полтора года они штудируют земельное право и прочие правовые аспекты ведения поземельной книги и столько же практикуются под надзором опытных регистраторов.

На немецком фоне контрастирует наш кадровый «подбор». Руководящие посты в регионах занимают в основном бывшие работники Госавтоинспекции, внутренних дел, даже физкультурники. И это при том, что, кроме земельного права, нужно знать и основы юриспруденции.

— Продолжайте... Разве центральный аппарат Госкомзема — исключение? Председатель — ветеринар, один из первых заместителей — экономист-агроном, большинство руководителей управлений — с «чужым» образованием, их главная цель — всем владельцам земельных паев до конца 2005 года выдать государственные акты на право владения и с января 2006-го снять мораторий на куплю-продажу земли. Это и будем считать успешным завершением земельной реформы?

— К тому идет... Пора было бы уже проанализировать, как реализуется архиважная общенациональная акция, а еще — роль в ней высшего чиновничества Госкомзема. В их реляциях совершенно не слышно: а что же у нас творится с земельной правовой базой? Она — первична. А в этой сфере дела скверные! Из 28 законов, которые должны были разработать в развитие Земельного кодекса, на сегодняшний день есть только 11, из 90 нормативно-методических актов — 30.

Не приняты законы «О государственном земельном кадастре», «О правовых основаниях отчуждения земель частной собственности», «О рынке земель», «О земельном (ипотечном) банке», «Об использовании земель рекреационного назначения», «Об использовании земель оздоровительного назначения», «Об использовании земель историко-культурного назначения», «О землях промышленности», «О правовом режиме земель особой охраны»...

В 2003 году принят Закон «О землеустройстве», но работы по землеустройству сельскохозяйственных предприятий, а также землевладений и землепользований других категорий земель прекращены. Поинтересуйтесь в сельском или поселковом совете: есть ли у них свежий проект землеустройства? Могу сразу сказать: за последние годы не разработан ни один! Ну, а если таких нет, то, соответственно, не установлены в натуре и границы городов, поселков и сел. Такая же судьба постигла и автоматизированную систему государственного земельного кадастра, которая должна была обеспечить результаты земельной реформы.

— Итак меня, владельца государственного акта на земельный пай, вместо рая ожидают хождения по мукам, правовая незащищенность?

— К сожалению, да. Вас обманули в первый раз, когда торопились с раздачей земли, перекраивая колхозные гектары в отдельные наделы. Прежде чем нарезать аршином паи, нужно было изъять из обращения семь-десять миллионов гектаров малопродуктивных, деградированных земель и законсервировать, чтобы со временем они восстановили плодородие. Тем более статья 172 Земельного кодекса предусматривала разработку закона о порядке консервации земель. Но Кабмин облегчил себе жизнь и остановился на собственном положении.

А дело закончилось банально: Госкомзем разработал и зарегистрировал в Министерстве юстиции инструкцию, которая, разумеется, не может заменить закон. Вот и вышло: неудобья должны были остаться в собственности государства, а их передали в частную собственность. И теперь вы должны самостоятельно реанимировать истощенный земельный участок, себе же в убыток. Поэтому многие наделы пустуют. Например, половина земель Иванковского района на Киевщине не обрабатывается...

— Если государство из-за поспешности в приватизационных процессах допустило ошибку на начальном этапе, пусть искупает грехи сейчас... Заберет непригодную землю, а взамен выделит добротную площадь.

— На всех не хватит: землю же распаевали... Кроме того, изымая под консервацию, государство должно платить вам неустойку — за упущенную выгоду. Компенсации достигают солидной суммы — около трех миллиардов гривен — против бюджетных 100—150 млн., которые выделяют ежегодно на улучшение земель. Правда, в прошлом году фигурировали 600 млн. Но Министерство аграрной политики из-за недостатка достоверной информации не смогло обосновать расходы: сколько площадей и где требуют известкования, гипсования, где будут выкорчевывать кустарники. Поэтому бюджетный комитет Верховной Рады поначалу урезал целевые средства до 400 млн., потом — до 200 и в конце концов остановились на 150 млн. грн.

Раньше, до 1990 года, детальная смета содержалась в рабочем проекте землеустройства. Сейчас такое не практикуется.

— Антон Николаевич, вы говорили о первом обмане. А во второй раз где меня «нагрели»?

— Если физическое лицо наследует земельный участок или дарит его, оно обязано уплатить 13% налога на объект недвижимости. Денежную оценку земли, являющейся базой для налогообложения, определили еще в 1989—1990 годах. Фактически, тогда оценивали не землю, а хозяйственную деятельность. Кто лучше хозяйничал, у того и оценка выше. Кто хуже, хотя и на лучших землях, — ниже. Соответственно, сегодня как физическое лицо, так и юридическое платит налог за землю согласно устаревшей шкале.

С тех пор многое изменилось: структура землепользования, цены, затраты. А вы продолжаете платить налог из старого расчета — с доходности семь-восемь тысяч гривен на гектар, тогда как реальная — тысяча-две с половиной. Разве это не обман крестьянина? И к тому же советская нормативно-денежная оценка станет базовой, как только начнет функционировать рынок земель сельскохозяйственного назначения. Эти искажения следует немедленно исправлять.

Собственность, стоимость и правовой режим — вот три составляющие эффективного использования земли. Так вот, пока мы спешим зафиксировать только частную собственность, двумя другими компонентами пренебрегаем и пожинаем горькие плоды.

Поскольку нет надлежащего регулирования и контроля со стороны государственных земельных органов, в последние годы участились факты незаконного занятия земель заповедников, курортов, ценных лесных площадей под частное строительство. Аналоги столичных Пущи-Водицы, Феофании, Козина есть в каждой области. И что характерно, в большинстве своем по этим фактам есть положительные заключения Государственной землеустроительной экспертизы органов Госкомзема. Причем они — на руках у тамошних председателей местных советов. Как им действовать? Конечно же, принимать решения, ссылаясь на авторитетных мужей.

— И все же, согласитесь, локальный конфликт вокруг нескольких сот гектаров земель под дачи в Козине под Киевом перерос в общенациональный. А можно ли было его решить на том же местном уровне, без скандалов, опираясь на действующие законы?

— Земельный кодекс предусматривает изменение целевого назначения земельного участка. В нашем случае — трансформацию его из лесного массива под дачную застройку. Любое изменение целевого назначения влечет за собой согласование интересов — территориальной общины и застройщиков. Скажем, можно было согласиться, что из 500 гектаров для рекреационных целей для собственных потребностей общины оставляем в пользовании 100 гектаров, а остальное — отдаем и на этом зарабатываем. Как? Например, за счет увеличения стоимости земель под дачное строительство, поскольку оно ведет к существенному улучшению округи. Отсюда и изменение базы налогообложения: был лес — вырос дачный поселок. Следовательно, будет наполняться местный бюджет, будет улучшаться инфраструктура территориальной общины. Уверен, при таком детальном разъяснении люди согласились бы на передачу части леса под застройку.

Беда в другом. Если бы функционировала система регистрации, инспектор Госкомзема сразу увидел бы, что земли в Козине распределяют с нарушениями. Сегодня же кадастр, который велся ранее, в запущенном состоянии. Сельские советы до 2003 года вели шнуровые книги, где учитывали, кому выделяется земельный участок, его размер. Госкомзем изъял эти книги — будто бы для создания электронного реестра, но не ведет его. Образовался вакуум, по-видимому, выгодный для того, чтобы царила путаница, при которой торговля землей не столь заметна.

— А как выйти из земельного лабиринта?

— Понятно, что земельной реформе еще далеко до логического завершения. Равноправное развитие форм собственности и хозяйствования пока остается декларацией. Коллективную и общую частную формы собственности ликвидировали, а частную ввели в большинстве своем фиктивно: реального собственника на землю нет, земельные доли не имеют в натуре фактических границ. Аренда земельных наделов за мизерную плату привела к утрате собственником права распоряжаться и владеть землей, привела к истощению почв. Деградация пахотного слоя достигла критической черты и переросла в проблему национальной безопасности.

Неужели Украине целесообразно эксплуатировать 30 млн. гектаров пахотных земель да еще и при ограниченных материальных ресурсах? Лучше разместить сельхозпроизводство на половине площадей, но высокопроизводительных. Переместить, скажем, выращивание сахарной свеклы из зон с урожайностью 200—240 центнеров с гектара туда, где можно собрать в два раза больше. Рационализация использования земли и обустройство землепользования с целью повышения прибыльности и стоимости земли, установление оптимальных размеров землевладений и землепользований... Этими и другими вопросами занимается новое направление — экономика землепользования и землеустройства, необходимое для формирования современных кадров.