Обманутая земля

Земельный рынок, как и вступление в ВТО, в очередной раз откладывается. Умерьте оптимизм тех, кто верит, что с его торжественным открытием украинские крестьяне вмиг станут зажиточными. Это мы им обещали на заре аграрной реформы, нарезая полоски-паи, дробя колхозное имущество, подталкивая к безальтернативным арендным отношениям... А теперь удивляемся, почему они бедны, как церковные мыши? Последнее обещание — пущенная с молотка земля сделает их настолько богаче, чтобы прилично войти в нее же. В последний раз...

По существу, собственность на землю стала преградой на пути аграрной реформы, затормозила ее. Чтобы убрать этот камень с дороги, реформаторы предлагают принять закон «О рынке земель». И специфические отношения упростить до тривиальной купли-продажи любого товара: автомобиля, квартиры...

Но даже при подобном нигилизме рынок сельскохозяйственных земель будет пробуксовывать из-за отсутствия ряда инструментов — государственных стандартов, норм и правил к уже действующим земельным законам. Из 17 видов права собственности на землю в Украине применяются лишь три. И мы, недалекие, стремимся в земельный рынок? От такого проигрышного спурта предостерегает и Антон ТРЕТЯК, доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент Украинской академии аграрных наук.

— О честном, прозрачном и открытом рынке земель сельхозназначения говорят все кому не лень. Правда, у каждого — своя трактовка. Если исходить из того, что рынок — венец земельной реформы, то у меня очень много претензий к ее поэтапной реализации. Достигла она своей цели — справедливого, обоснованного и рационального перераспределения земель, перехода к экономическим методам управления земельными ресурсами, их систематизации? Нет! Изменила к лучшему социальную ситуацию на селе, улучшила экологию? Нет! Обществу, экономике, крестьянам принесла больше позитива или негатива?

— Преобладают минусы. Мы законодательно не урегулировали цивилизованный экономический оборот земельных участков и прав на них — системы гарантирования прав на землю не существует вообще. Государство никак не стимулирует рациональное использование и охрану земель. Зато расцвели монополия частной собственности на землю небольшой части общества, спекуляция на земельной ренте для привилегированных. Это и породило касту новых аграрных капиталистов.

По сути, парцелляция (дробление) дестабилизировала сельскохозяйственное землепользование. Оно не стало более эффективным, да и не могло стать, поскольку при мелком землепользовании ручной труд доминирует над современной техникой, новейшими технологиями. Интеллект человека на куцых паях тоже не задействуется, чтобы повышать их производительность. Отсюда и низкий уровень (35—65%) использования угодий, которые как капитал остаются не вовлеченными в экономику страны.

Все это — результат равнодушия государства, хотя оно должно было поддерживать более доходные формы и типы землепользования. Прибавьте к этому непрофессионализм, коррумпированность управленцев земельными ресурсами. В состоянии ли государство при отсутствии землеустройства наладить системное, рациональное использование земель?! Нонсенс!

— Вы — о минусах, а я — о плюсах. Произошла денационализация: более 50% земель государственной собственности стали частными. Похвально? Государство бесплатно передало мне в собственность земельный надел. Дважды похвально! И я реализую свое право землепользователя. Трижды похвально! Либо сам возделываю, если ести силы и есть чем, либо сдаю в аренду.

— Можете воспользоваться еще одним правом — передать в наследство детям, при их отсутствии — братьям, сестрам, завещать кому-либо. Эти три вида права наиболее распространены в Украине. А что знаем об остальных 14?

К примеру, ваш пай арендует предприниматель. Вы можете утверждать, что в полной мере пользуетесь правом на управление? То есть самостоятельно решаете, кто и как именно будет использовать ваш земельный участок. Нет! Или право на капитальную стоимость надела, позволяющее отчуждать, пользоваться, изменять функциональное использование? На вас распространяется иммунитет от экспроприации, заложенный в праве на безопасность? Каков размер вашего пая?

— Три с половиной гектара.

— И сколько вы получили арендной платы за этот год?

— Тысячу гривен.

— 286 гривен за гектар против 132 в среднем по Украине? Так у вас еще совестливый арендатор! А было бы еще больше, если бы вы воспользовались правом на доход, то есть на блага, которые получает арендатор, пользуясь вашим земельным наделом. Иными словами, правом присвоения.

Предположим, доход с гектара составил тысячу гривен, на треть которого вы тоже можете претендовать. Но при неурегулированности этого права вы находитесь в неравных с арендатором условиях.

— Я вообще считаю дискриминационной арендную плату в виде 1,5% от нормативной оценки гектара. Если арендатор на моем поле выращивает высоколиквидные подсолнечник или рапс, то почему не делится со мной вырученной с гектара суммой? Скажем, 2—5% от дохода, как на Западе... Зато он «осчастлив­ливает» меня несколькими мешками зерна пополам с половой и полуприцепом кукурузы в кочанах! Заикнешься о наличных — крик! Попробуй расторгнуть с ним договор и перейти даже в конце сельскохозяйственного года к другому хозяину! И это при том, что он явно нарушает законы об аренде, охране земель...

— А вы внимательно читали договор об аренде вашего участка? Существенными условиями определяется именно то, о чем вы говорите: условия использования, какой севооборот арендатор будет применять... Собственно, то, что, согласно закону, является обязательным при заключении договора. Я уж не говорю, что должно быть указано, в каком состоянии земельный пай передается арендатору для использования и по истечении срока аренды: бонитет, количество питательных веществ в пахотном слое — калия, фосфора, азота, содержание гумуса. И если в процессе эксплуатации плодородие снизилось, кто будет компенсировать вам потери?

Этого вы не найдете в договорах аренды. 80% из них зарегистрированы с нарушением существенных условий или закона об аренде. Не выписаны в них и условия расторжения, изменения арендной платы в зависимости от доходности. При регистрации договоров аренды регистраторы не обращают на это внимания, хотя, опять-таки, по закону, такие договора не должны регистрироваться. Это проблема органов Госземагентства.

Поэтому действующий закон об аренде считаю неэффективным: в нем не заложен экономический инструментарий, позволяющий землевладельцу контролировать использование земли. А ведь это ваше право!

На вашей земле случайно не проходит нефтепроводный «рукав», газовики не эксплуатируют действующую скважину?

— Да нет... Вот только ЛЭП возвышается посреди поля. Трактористы и комбайнеры ругаются, каждый раз объезжая эту «каракатицу». Говорят: лучше бросить это поле, чем воз­делывать.

— Вот вам и право сервитута — права третьих лиц, чьи объекты функционируют на сельхозземлях и наносят убытки аграриям. Из-за того, что это право в Украине не сформировано, сельхозтоваропроизводители теряют ежегодно миллиард гривен. В нем есть и ваша доля. Правда, новые собственники — инвесторы, коммерческие структуры — раскусили привлекательность этого права и заставляют платить промышленников за доступ к объектам в десять раз дороже.

Сегодня активизировался процесс теневого выкупа земельных участков, под которыми залегают разведанные полезные ископаемые. При паевании земель разрабатывался проект разгосударствления и приватизации, согласно которому выделялись бросовые земельные участки, в том числе и с полезными ископаемыми. И тогда государство могло вмешаться в этот процесс. Но поступили, как всегда, — все распаевали. Теперь каждый будет иметь дело только с частником, у которого на руках — государственный акт на землю. Хочешь добраться до кимберлита — договаривайся с собственником земельного участка, который будет диктовать тебе цену.

Столкнувшись с этой проблемой, россияне внедрили институт земельного сервитута. Правда, в РФ этот процесс проходил легче, поскольку земельные участки распаеваны только условно, без выдачи государственных актов. И теперь там отношения между государством, землевладельцами и третьими лицами, имеющими доступ к земельному участку, почти урегулированы.

В Гражданском кодексе Ук­раины зафиксировано право эмфи­тевзиса (право пользования землей для сельскохозяйственных потребностей) и право суперфиция (право пользования землей для застройки). Это то, что сегодня «расцветает» под Киевом, вокруг крупных городов — изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель. Однако на это право наложили руку исключительно спекулянты.

Купив гектар пашни для личного крестьянского хозяйства за полторы-две тысячи гривен (под Киевом — 4—5 тыс.), они его перепрофилируют под жилую застройку. При этом стоимость участка возрастает уже в 300—400 раз. Что с этого имеют государство, сельская община? Деньги оседают в карманах чиновников, «помогающих» изменить целевое назначение, а также у тех, кто занимается данным бизнесом.

Эти 17 видов прав могут продуцировать почти 1,5 тыс. причинно-следственных комбинаций и вариаций в зависимости от того, как функционируют земельные участки. Естественно, не причиняя вреда человеку и обществу. Анализируя институциональное обеспечение прав собственности на землю в Украине, я только возле четырех пунктов из 170 поставил два плюса. Напротив 103 — минусы, а 63 пункта в законодательном, нормативном и методическом плане обеспечены неудовлетворительно. А мы говорим — в рынок! В обществе о нем вообще искаженное представление.

На мой взгляд, рынок земли — это особый вид рынка как совокупность экономических отношений между физическими и юридическими лицами, государственными и самоуправляемыми институтами по организации и купле-продаже земельных участков и прав на них, а также оказанию связанных с ними услуг в соответствии с законодательством Украины. Если соглашаемся с таким определением, то возникает вопрос: а что же закон «О рынке земель» должен регулировать? Специфические отношения, возникающие между этими субъектами и теми, кто предоставляет услуги на рынке земли, при обороте земельных участков сельхозназначения.

А что имеется в активе в Ук­раине? На семнадцатом году земельной реформы так и не создана система государственного земельного кадастра, которая бы обеспечивала достоверность информации о земельных участках как особых объектах земельной собственности, о правах на них и о владельцах или землепользователях. Не существует системы государственной регистрации вещных прав на объекты собственности, которая гарантировала бы безопасность собственности на землю, нет сельской инфраструктуры рынка земель, которая бы обеспечила безопасность купли-продажи земельных участков крестьянами и организацию эффективного сельскохозяйственного землепользования.

— В основу земельной реформы мы положили частную собственность, подойдя к ней с капиталистической точки зрения — прежде всего прибыль. Дескать, частная собственность решит все!

— А мир пошел дальше и на основе смешанных подходов к формам собственности добивается единства экономических, социальных и экологических аспектов.

Почти во всех развитых странах мира на рынке земельных участ­ков сельскохозяйственного назначения существуют ограничения частной собственности в пользу экологии, рационализации землепользования, профессионального менеджмен­та и т.д. В Болгарии, например, семья может иметь в собственности не более 30 га, а в районах интенсивного земледелия — не более 20. Действует 10-летний мораторий на куплю земельных участков, полученных в собственность из государственного и общинного (коллективного) земельного фонда.

В Австрии передать землю в собственность другим лицам можно только по разрешению соответствующей комиссии по земельному обороту. Его выдают при условии сохранения крепких крестьянских хозяйств и создания экономически здорового среднего и мелкого землевладения. Немцы также пользуются разрешительной системой на отчуждение земель сельхозназначения. Испанцам запрещается дробить крестьянские хозяйства ниже установленного минимального размера земельной собственности и размера, позволяющего проводить комплекс соответствующих землеустроительных мероприятий.

Финский фермер может продать надел только коллеге либо лицу, желающему стать фермером и получившему специальное разрешение. Есть и другое условие: если они проживают на расстоянии свыше 20 км от купленного земельного участка и их личные крестьянские хозяйства приносят прибыль. Похожие требования выдвигаются и к французам...

— Можно подумать, у нас не действуют регуляторные ограничения! Первое: сто гектаров в одни руки. Второе: вместе с родственниками я не имею права получить в собственность поля, общая площадь которых превышает 50% земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории одного сельсовета. Только не записывайте меня в латифундисты! Меня волнует только лишь рациональное использование пахотной земли, внедрение научно обоснованной системы севооборотов.

— Как делают немцы? Госу­дарство скупает свободные гектары, а потом передает в аренду с правом выкупа тем бюргерам, которые оптимизируют собственное землепользование. Поляки стимулируют расширение землевладения до 500 гектаров.

Так же должны поступать и мы. Вопрос — до какого размера? Если подходить с точки зрения экономики, то решающую роль в этом вопросе должен играть зональный фактор. Так как оптимальный размер землевладения в Степи, скажем, 700 гектаров, на Полесье — 200, в Карпатском регионе — 100 гектаров. Дифференцированный подход оправдан, научно обоснован. Но перевесила политика.

Уверен, вы не будете возражать против ограничений, действующих на мелиоративных, деградировавших землях, в водоохранных зонах или на объектах со специальными режимами. Потому что это связано с окружающей средой, здоровьем людей.

Однако есть и иные ограничения, с которыми мы осознанно должны выходить на рынок земель. В законе об аренде написано: срок аренды определяется сроком севооборота. Скажем, вы сдали свой участок в аренду на десять лет, потому что именно столько длится севооборот, в котором задейст­вовано и ваше поле. Но так получилось, что вам крайне необходимо продать участок в следующем году. Вопросов нет, но... Законодательство должно предусмотреть земельно-правовое регулирование этого процесса. Каким образом?

В этом случае проект землеустройства предусматривает: определенное количество участков подпадает под полевой севооборот (десять лет), а часть отводится для возможного предоставления равноценного надела в случае преждевременного выхода арендодателя из десятипольного севооборота. Но и эта земля не гуляет: арендатор применяет на ней так называемый динамичный севооборот. Ориентироваться в такой «земельной миграции» позволит ежегодник продажи земельных участков со списком всех потенциальных продавцов.

Если узаконим такую процеду­ру, то сможем регулировать процесс целостности земельно-имущественных комплексов, обеспечим стабильность землепользования. Правда, некоторые арендаторы и без законодателей прибегают к «запасным аэродромам» для лучших, кстати, полей: желающим самостоятельно хозяйствовать или продать свой пай в сплошном массиве предоставляют равноценные участки вне него. Это я тоже называю оптимизацией землепользования с точки зрения регулирования процесса движения земельных паев.

— Собралось нас полсела — тех, кто твердо решил продать свои наделы. И кто же их у нас купит и почем?

— Такого не будет: вы — руки в боки, а вокруг вас танцуют покупатели. Только 0,5% крестьян, в основном фермеры, хотели бы докупить землю. Да и то без конкретной цели. Есть еще полпроцента бизнесменов и инвесторов, желающих расширить земельные просторы. Все!

Теперь о цене. В методику ее определения закладываются различные механизмы, но самый распространенный в мире — через капитализацию дохода. А он в сельском хозяйстве низкий — от 500 грн. до 3 тыс. с гектара. Поэтому не тешьте себя надеждой, что к вам выстроятся очереди. Все равно предложение намного превысит спрос. Отсюда и цена может упасть до неприличия. В Германии и других странах на первых порах на земельном рынке действовала минимальная цена.

Какой она будет у нас? Если взять за точку отсчета 10 тыс. грн. за гектар, которыми очень часто оперируют земельные специалисты, а доходность составит максимум 3 тыс., то инвестор будет терять 7 тыс. грн. При такой дельте его и на тракторе не затащишь в село!

Поэтому без государства, которое должно регулировать выкуп земель, на этом рынке не обойтись. Иначе, отпуская в свободное земельно-рыночное плавание крестьян, когда спрос и предложение несбалансированы, мы умышленно подвергаем их серьезной опасности. Понятно, кто в этой ситуации выиграет.

Сдерживать земельный рынок от обвала, оптимизировать землепользование призван фонд управления государственными землями, который, по замыслу, должен располагать определенными финансовыми ресурсами для выкупа высвобождаемых участков. Законопроект о таком институте подан в Верховную Раду. Если же государство откажется от этой идеи, подобная структура будет функционировать при сельских обществах по регулированию оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения.

За какие средства? Те, которые сегодня аккумулируются у дельцов от перепрофилирования сельхозземель под жилую застройку. Скажем, гектар пашни, сменив целевое назначение, принес территориальной общине чистых 90 тыс. грн. За них можно выкупить еще 9 га для оптимизации землепользования.

— Антон Николаевич, эти сельские общества по регулированию оборота земельных участков еще не успели, как говорится, вылупиться, а уже обросли недоброй славой. Дескать, это — монстр, монополист, который будет распоряжаться в селе землями, будет скупать самые лучшие, пос­кольку, по закону, будет наделен преимущественным правом.

— Институт преимущественного права купли земельных участков сельскохозяйственного назначения введен статьей 130 Земельного кодекса Украины. В соответствии с ней, преимущественное право купли земельных участков имеют граждане Украины, постоянно проживающие на территории соответствующего местного совета, где осуществляется продажа земельного участка, а также органы местного самоуправления.

На сегодняшний день механизма реализации преимущественного права нет. А поскольку он касается отношений между покупателем и продавцом, рационализации землепользования, то, конечно же, должен быть выписан в законе «О рынке земель». Другой вопрос, каким этот механизм должен быть. Это уже предмет дискуссий и компромиссов. Ведь у практиков, ученых и народных депутатов по поводу механизма реализации преимущественного права существуют разные мнения: от полного исключения его из правового регулирования до жесткой редакции, которая выписана в проекте закона.

Я предложил редакцию, которая была принята в первом чтении законопроекта. Реализация преимущественного права возлагалась на сельские общества по регулированию оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения. Сегодня такие участки покупает кто угодно: жители городов и юридические лица, не имеющие к сельскому хозяйству никакого отношения. В последней редакции законопроекта преобладающее право будет реализовываться по процедуре аукционов, которую я считаю неприемлемой.

Какова функция сельского общества по регулированию оборота земель сельхозназначения? В его состав будут входить не менее 20 человек — представители территориальной общины, органов земельных ресурсов, банка, землевладельцы на территории сельсовета. На основе разработанного проекта землеустройства они будут принимать коллегиальное решение относительно движения конкретных участков, вырабатывать предложения, рекомендации. А вы, землевладелец, на основании этого сами примете решение, что со своим паем делать.

— Снова дискриминация! Меня вы ограничили 100 гектарами, а какая-то общественная организация стянет в свой актив половину пашни на территории сельсовета. Разделяй и властвуй!

— Но она же не будет мариновать эти поля, а сдаст в аренду тому, кто оптимизирует землепользование! Территориальная община заинтересована, чтобы земля работала, поскольку от этого будет расти и сумма налогов. На развитие инфраструктуры, обустройство... Тем более что соответствующий проект землеустройства принимается на сессии сельсовета. То есть жители информированы, кто и как эту землю использует. Этот же проект (с возможным внесением изменений) утверждается сессией районного совета.

Как делают в шведском городе Мальме? Интересуются, кто из фермеров округи хочет продать участки или обанкротился. Скупают. Развивают на них инфраструктуру, и от этого стоимость земли возрастает. И только затем начинают продавать, предположим, под жилую застройку. Но пока отыщется покупатель, земля все время используется как товарная и находится в аренде. Причем целостным массивом. И у нас такой механизм должен функционировать.

— А если район трудонедостаточный? После колхозов другие формы в нем не прижились. Молодежь выехала. Крестьяне не получают даже мизерной арендной платы. Откуда ей взяться, если земля пустует? Некому обрабатывать! Владельцы паев не смогут их и продать, поскольку территория депрессивная.

— В Иванковском районе на Киевщине за последние семь лет половина сельхозпредприятий распалась, почти половина угодий пустует. Кто-то скажет: район — не типичный, в Чернобыльской зоне... Но я вам назову еще с десяток других. И подобная участь может постичь большинство отдаленных районов.

Если в селе нет ни одного аграрного формирования, государству придется создавать в нем либо государственное, либо территориально-коммунальное предприятие, которое будет хотя бы поддерживать землю в надлежащем состоянии, налаживать инфраструктуру. Если бы у нас, как в других странах, проводилось планирование землепользования, то в таком районе, как Иванковский, власть создала бы свободную экономическую зону с минимизированными налогами или без них.

Выгодно ли инвестору разместить на дешевой земле производство, нуждающееся в двух десятках человек, которых он согласен даже привозить, чтобы построить терминалы? Выгодно! Туда потянется бизнес. Глядишь, со временем изменится к лучшему инфраструктура, лучшими станут дороги, улучшится жизнь... А вокруг крупных городов, где стоимость земли высокая, пусть разрастается рекреационно-жилищное строительство. Ведь были же у нас раньше города-спутники? Но все это должно происходить не спорадически, а в соответствии с зонированием землепользования.

— ...которое для Украины в диковинку? Сколько нужно времени, чтобы определить: этот участок приписываем к сельскохозяйственным землям, а тот — к рекреационной зоне, третий — нужно залеснить, четвертый — отвести под жилую застройку? И так по всей территории страны...

— Как минимум год. Собственно, если бы средства, как и планировалось, были выделены в марте, то к концу нынешнего года получили бы так называемые планы фактического использования земель. Это — достоверная информация во времени о том, кто и как использует каждый земельный участок. На ее основании можно принимать определенные управленческие решения.

Как поступила Франция? Там пятый год подряд проводится зонирование на муниципальном уровне. Часть территорий уже подробно инвентаризована, а на остальных действует законодательное зонирование. Что это значит? Законом определено, что земли, непригодные для сельского хозяйства, могут быть использованы под... И подробный перечень. В каждом конкретном случае решают, что на них можно разместить.

Почему так долго идет этот процесс? Потому что во Франции к делу подходят очень скрупулезно. Мы тоже можем сократить срок с одного года до месяцев, если прибегнем к зонированию лишь тех территорий, на которых зафиксированы вопиющие факты торговли землей: Киев, столичная область, Крым, крупные города... Например, для зонирования столицы и четырех «приоритетных» районов — Бориспольского, Обуховского, Киево-Святошинского и Макаровского — потребуется несколько месяцев.

Без зонирования землепользования, как и без государственного земельного кадастра, вводить рынок земли просто не имеет смысла. Продвигая лишь один рынок права — куплю-продажу сельхозземель, без развития других прав, Украина никогда не сформирует эффективное землепользование. Поскольку интересы покупателя и продавца всегда полярны.

— Антон Николаевич, меня меньше всего интересует, какое новообразование укоренится в Украине — рынок земли или земельный рынок. Самое главное, чтобы он функционировал интеллигентно, цивилизованно. Государство толкает меня в него, говорит: не бойся!

— И если вы переступите этот порог, очутитесь в... теневом рынке. По состоянию на начало 2007 года, с правами на земельную долю (пай) было осуществлено 15,6% гражданско-правовых соглашений, из которых 89,6% — наследование. Вместе с тем, по экспертным данным, количество проданных земельных участков владельцами земельных паев только в Киевской области превышает почти в сто раз (5200) официальные данные бывшего Госкомзема (533).

— То есть руководство государства сознательно толкает нас в болото?

— Отвечу так: присмотритесь, как правительство организует использование основного национального богатства — земли — для своего народа, и вы сможете довольно точно оценить будущее этого народа.