Банкуй, земля!

Если бы завтра зашумело земельное торжище, которого с таким нетерпением ждет президент, то за пару месяцев треть, а то и половина пашни перешла бы в руки... иностранцев. Каким образом? Да очень просто! Банки (за невозврат кредитов) будут изымать заложенные пахотные земли должников и формировать из них собственные массивы сельхозугодий. А чей капитал в основном обращается в банковской сфере? Иностранный! Так в чьей собственности окажутся плодородные гектары?

Не спасут и предостережения статьи 22 Земельного кодекса: земли сельскохозяйственного назначения не могут передаваться в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам и иностранным государствам.

Это может произойти даже в случае принятия двух основополагающих, как кое-кто считает, законов — о государственном земельном кадастре и о рынке земель. Для полноты же функционирования земельного рынка, по моему мнению, не хватает главного — собственно регулятора этого специфического рынка. Таковым должен стать Земельный банк. И его, как коня, совершенно необходимо поставить впереди телеги с уже упоминавшимися законами: о рынке земель, о кадастре и совсем не лишнем о зонировании земель… Вопрос в другом: должен ли этот банк быть сугубо государственным, полугосударственным, или его функциями наделят финансовые институты второго уровня — коммерческие банки?

История не учит

Эту триаду пытались разрешить и в конце 1998 года. Несмотря на расхождения по поводу использования стоимости земли в экономическом обороте, еще в 1992 году нормы Земельного кодекса дали право на существование рынку земельных участков. Статьи 5, 6, 18 предусматривали возможность свободной купли-продажи сельскохозяйственных земель без изменения их целевого назначения.

Возникла коллизия: согласно Земельному кодексу, земельный участок можно продать без соответствующего урегулирования его стоимости, юридического оформления, надлежащей регистрации, а вот использовать его как средство получения кредитных ресурсов — нет! Парадокс?

Вот тогда рабочая группа Министерства агропромышленного комплекса в составе ученых Института аграрной экономики, Национального аграрного университета, специалистов Госкомзема, Верховной Рады сошлась на создании института права собственности — залоговых операциях с земельными участками и залогом права аренды на них. А чтобы материализовать эту идею, нужно учредить специализированный Государственный земельный банк.

Правда, его первоначальной функцией виделось в первую очередь долгосрочное кредитование сельскохозяйственных товаропроизводителей путем залога земельных участков, права аренды на них. У кого что болит... Тогда АПК, в сущности, был отрезан от кредитов. Если в советские времена они обеспечивали аграрную сферу на 70—80%, то в 1991 году их удельный вес снизился до 11,8%, в 1993-м
— до 6,7, а в 1998 году — до 1,4%. Да и кто мог ими воспользоваться — даже если бы и давали в полной мере — под 80% годовых? Это — ставка Национального банка, а коммерческих — еще выше. Кредиторская задолженность сельхозпредприятий составляла 77,4% против 8,6 в 1986—1990 годах.

Разумеется, что в то время на Земельный банк полагались как на инжектор, который будет закачивать капитал в аграрный сектор. Он должен был осуществлять кредитно-расчетное кассовое обслуживание предприятий АПК. Поэтому включать на полную мощность другой инструментарий — формировать цивилизованный экономический оборот земельного капитала, обеспечивать его целевое использование, предотвращать переток этого капитала в неаграрный сектор экономики, пресекать спекуляции земельными участками — идеологи не торопились.

С названием тоже окончательно не определились. Одни предлагали назвать Земельный банк «крестьянским», чтобы подчеркнуть его адресность, вторые — «ипотечным». Мол, если он и получит прибыль, то направит ее на удешевление займов, на снижение кредитной ставки. При этом банк, кроме ипотечного кредитования, по функциям выглядел как универсальный, поскольку мог предоставлять все виды кредитов вплоть до краткосрочных под залог движимого имущества, высоколиквидных товаров, оказывать консалтинговые услуги, факторинговые...

Третьи настаивали на «чистом» Земельном банке — наподобие земельных банков времен столыпинской аграрной реформы. Тогда тоже грянул экономико-политический кризис, и органы государственной власти инициировали массовую торговлю землей. Подавляющее большинство клиентов обратилось как раз в акционерные земельные банки. В отличие от государственных с традиционной бюрократической волокитой они оперативно решали проблему кредитования.

С момента создания и по январь 1909 года частные банки взяли в залог 52,3% земли. Вторую позицию (36,4%) занимал Дворянский земельный банк, для которого правительство, по известным причинам, создало тепличные условия финансово-кредитной деятельности. Замыкал тройку Крестьянский поземельный банк, записавший в свой актив только 11,3% земли. Поскольку акционерные банки взяли в залог основную часть сельхоз­угодий, то, естественно, они выдали своим клиентам самую большую сумму кредитов — 47,5%.

У Украины есть собственный, правда, очень небольшой опыт функционирования Государственного земельного банка при Гетманате 1918 года. Именно на него возлагалась реализация закона от 14 июня 1918 года «О купле и продаже земли вне городского жилья». Вновь созданное финансовое учреждение имело право выдавать займы на куплю земли, под залог, на мелиорацию, нарезать пашню на участки для продажи крестьянам. Стоимость десятины земли приравнивалась к стоимости урожая ржи или пшеницы, собранной с нее. При определении прибыльности земли, капитализации прибыли украинцы пользовались практикой бывших Дворянского и Крестьянского банков.

Займы, которые Государственный земельный банк выдавал крестьянам для купли земли, не превышали 60% специальной оценки земли. Выплата займа растягивалась от 15 до 66,5 года. За неделю деятельности банка (с 1 по 7 сентября 1918 года) поступили предложения на продажу 58 тыс. десятин пашни, а за месяц — 107 тыс. Разброс цен и тогда был большим. Если за десятину в Катеринославской губернии просили 900—1800 карбованцев, Харьковской — 1000—2000, то в Полтавской продавали за 1250—2500, а в Киевской губернии — до 2500 карбованцев за десятину. У кого были такие деньги?

При цене 2000 карбованцев за десятину банк предоставлял покупателю заем на сумму 1200 карбованцев, а 800 тот обязывался добавить из собственного кармана. Следовательно, если крестьянин хотел получить в собственность пять десятин (чуть больше пяти гектаров), то должен был изрядно потратиться. Разумеется, ни безземельный, ни малоземельный крестьянин не имел необходимых 4 тыс. крб. Покупать десятины могли только зажиточные.

Но Государственный земельный банк не мог удовлетворить аппетиты даже обеспеченной категории покупателей, поскольку земельный фонд банка составлял 247 тыс. десятин. Увеличить его планировали за счет 150 тыс. десятин государственных земель, которые должно было передать Министерство земледелия. Однако против этого выступали землевладельцы, ставившие подножки любым «земельным» начинаниям правительства. В конце концов, сторонам удалось прийти к соглашению, что государственные земли, возможно, разрешат только сдавать в аренду.

Несмотря на это, Совет министров 18 октября 1918 года принял закон «О порядке продажи казенных земель Государственному земельному банку и передаче этим банком земель в собственность государства». Закон распространялся также на бывшие удельные имения, которые, согласно постановлению Временного правительства от 16 марта 1917 года, находились в ведении Министерства земледелия. Документ, не удовлетворивший ни крестьян, ни помещиков, продемонстрировал половинчатость в решении земельного вопроса.

И вот 80 лет спустя в сходной ситуации оказались разработчики новой земельной реформы. Только теперь они расходились во взглядах на статус Земельного банка. Одно интеллектуальное ядро признавало исключительно государственный статус учреждения — дескать, присутствие этого института на рынке земли необходимо в качестве гаранта стабильности, предотвращения злоупотреблений, коррумпированности с точки зрения собственно движения земли.

Далее ядро «государственников» распадалось на две половинки: первая была готова хоть завтра брать мастерки и возводить стены центрального земельного банка на фундаменте нацио­нализированного, реформированного АПБ «Украина». Другая половина не верила в трансформацию уже умирающего банка «Украина», утратившего имидж как внутри страны, так и за рубежом, и агитировала за абсолютно чистую «стройплощадку».

Источником для уставного фонда Государственного земельного банка, по мнению идеологов, могла стать индексация... двух миллиардов гривен замороженных средств граждан. Взамен планировалось рассчитываться с вкладчиками продовольственными товарами по умеренным ценам.

Вторая интеллектуальная группа гнула «коммерческую» линию. Собственно, они дублировали позицию тогдашнего вице-премьера Сергея Тигипко. Сергей Леонидович был не против Земельного банка, тем не менее считал целесообразным «расчленить» его функции между банками коммерческими. Собственно, к этому Украину подталкивали и заграничные советники. Они считали украинскую землю неким предметом, который можно отдавать в залог не то что в коммерческие банки, но даже в ломбард. Как слиток золота или кольцо...

Таким было видение десять лет назад. Но дальше дискуссий дело не продвинулось. Близкими к реализации идеи были авторы двух законопроектов под одним названием — «О Государственном земельном (ипотечном) банке». Поскольку один из них позже был автором отозван, остановлюсь на том, который прошел горнило профильного комитета и в начале ноября 2005 года был забракован Верховной Радой.

Законопроект №3566, по сути, отражал «коммерческую» позицию. Основная функция Государственного земельного (ипотечного) банка, по мнению авторов, — рефинансирование коммерческих банков, которые будут предоставлять кредиты под залог земли. Преступили авторы и нормы Закона Украины «О банках и банковской деятельности»: вместо 100% уставного капитала, принадлежащего государству, в «земельно-банковском» законопроекте доля государства в будущем банке урезалась до 51%.

Вместе с тем разработчики наделяли Государственный земельный (ипотечный) банк монопольным правом осуществлять трансакции с землями сельскохозяйственного назначения, которые будут изыматься в случае невозврата кредита. Без соответст­вующих ограничений и механизмов. Хотя ими должны были стать экономически обоснованные тарифы на услуги банка на уровне, не превышающем уровень тарифов на услуги других финансовых институтов, запрет на дискриминацию клиентов, навязывание им дополнительных услуг... Эта статья диссонировала с предписаниями Римского договора, обязывающими страны — члены ЕС обеспечивать условия для здоровой и эффективной конкуренции на рынке.

Не получился в земельно-банковской сфере государственно-коммерческий симбиоз! С тех пор этот вопрос никем всерьез не поднимался. Он снова появился в повестке дня в связи с недавней регистрацией в Верховной Раде двух законопроектов — №4337 «О Государственном земельном банке Украины» Романа Ткача и №4337-1 «О Государственном земельном (ипотечном) банке Украины» Николая Присяжнюка.

Государство будет выкупать землю!

На мой взгляд, государство вопреки воле крестьян бездумно и бездарно раздало налево и направо принадлежащие ему плодородные гектары. В конечном итоге они перетекут отнюдь не в натруженные руки, а к собственникам с далеко не сельской пропиской. Но это уж пусть власти посыпают себе голову пеплом!

Я — о другом. У государства может появиться шанс вернуть в свое лоно хотя бы толику утраченного актива. Это право закреплено в законопроекте Романа Ткача: Государственному земельному банку Украины принадлежит преимущественное право купли земельных участков сельскохозяйственного назначения для ведения товарного сельскохозяйственного производства и фермерского хозяйства. И исключительное право залогодержателя этой категории земель.

Речь идет только о товарных землях. Эта «исключительность» не касается личных крестьянских хозяйств, приусадебных участков, садоводческих, огородных, пастбищ: владельцы могут отдавать их в залог другим банкам, без согласования с Земельным. Вместе с тем Земельный банк не отмежевывается от желающих расширить личное крестьянское хозяйство и будет предоставлять им кредиты под залог недвижимости. Если сегодня долгосрочные займы измеряются пятью-семью годами, то автор законопроекта предлагает продлить этот срок до 20.

Банк будет оперировать двумя основными фондами: финансовым (уставный капитал) и вещным — приобретенными сельскохозяйственными землями, за которые будет платить земельный налог. Как он распорядится ими? Либо передаст в аренду, либо продаст на открытых торгах. Третьего не дано.

Как Земельный банк будет формировать резервный фонд угодий? Откуда ему знать, что в далекой Емиловке Голованевского района на Кировоградщине есть владелец пая в 3,4 гектара, который уже отчаялся найти состоятельного покупателя? Это ж какой штат банковских служащих нужно иметь, чтобы они ездили по просторам Украины, прицениваясь к тому или иному полю!

Никто не будет стаптывать башмаки на сельских проселках, никто не будет торговать на столичном асфальте плодородными гектарами! Поначалу предлагается во всех областных центрах открыть филиалы Земельного банка. Думаю, Сбербанк, с наиболее разветвленной сетью, выделит коллеге (тоже государственному!) часть «жилплощади». Итак, нетерпеливый продавец из Емиловки письмом уведомляет Кировоградский филиал Земельного банка о своем намерении продать опостылевший пай. При этом указывает координаты земельного участка, его количественные и качественные характеристики, ограничения в использовании (если таковые имеются), есть ли договор аренды. И прилагает нотариально заверенные копии документов о личности владельца земельного участка и о праве собственности на него.

Землевладелец предложил — банк решает: покупать или нет? Окончательного вердикта продавец будет ждать месяц. А за это время банк прозондирует-перепроверит всю информацию в органах государственной власти, причем бесплатно. Разумеется, он не будет «играться» с единичными земельными наделами, по разным причинам выпадающими из целостного массива. Если продавцу из Емиловки повезет, то банк в течение месяца после уведомления о своем намерении выкупит его 3,4 гектара.

А вдруг откажется? Все равно выдаст документ, в котором указаны фамилия продавца и цена земельного участка, по которой банк не смог (не захотел!) купить его. И что прикажете делать моему земляку? Носиться, как угорелый, по селу с этой бумажкой и совать под нос односельчанам? Впрочем, можно и так. Привлечет внимание соседей или арендатора, и захотят они купить его надел, оказавшийся ненужным государству.

Но без этого документа нотариус не оформит купчую. А в нем «светится» цена. Скажем, 24 тыс. гривен за гектар, с которых нужно уплатить государственную пошлину. Покупатель может сбить цену и до 20 тыс., и даже наполовину. Может, но пошлину все равно уплатит с указанных в документе 24 тыс. грн. Как бы там ни было, а государственный бюджет наполняй!

Я — за монопольное (в законопроекте — преимущественное) право покупки государством земельных участков сельскохозяйственного назначения для ведения товарного сельскохозяйственного производства и фермерского хозяйства. Но как оно будет распоряжаться ими? Хорошо, банк сформировал земельный актив: 100 тыс. гектаров, полмиллиона, миллион... А дальше? Не будет же он сидеть на них, как на сундуке с приданым, вечность. Без движения земля захиреет. Вот только кому она достанется — или в аренду, или навсегда. Хозяйственным, но без копейки за душой, единоличникам, фермерам или латифундистам, давно опередившим регулятора движения земли — Земельный банк?

Закон, писанный для одного

Долго искал, что же роднит законопроекты Николая Присяжнюка и Романа Ткача. И все-таки нашел: «Банк имеет преимущественное право на приобретение земельных участков, предназначенных для ведения товарного сельскохозяйственного производства...» Ну, еще название. Хотя в законопроекте №4337-1 оно, после прочтения всех разделов и статей, выглядит обманчивым и неоправданным. Все остальное — полная противоположность.

Насколько юридически корректно называть банк государственным, если создается он в форме открытого акционерного общества, а держателями простых именных акций могут быть негосударственные финансовые учреждения? Если он государственный, то почему доля государства в уставном капитале составляет только 60% (вместо 100% по Закону «О банках и банковской деятельности»), а остальное — частные взносы? Предположим, государству вдруг что-то привидится, и оно пойдет на отчуждение принадлежащих ему акций. Так что, банк и впредь будет кичиться своим названием? Нет, гласит закон, «такой банк теряет статус государственного».

Смогут ли при таком отношении представители государства в органах управления банка влиять на принятие решений? И это при том, что высшим органом управления Государственного земельного банка является общее собрание акционеров. Оно же утверждает устав, тогда как статья 25 Закона «О Кабинете министров Украины» эту процедуру полностью возлагает на высший орган исполнительной власти.

Какой резон, скажем, вносить в уставный капитал банка земельные участки, в том числе сельскохозяйственного назначения, если они постоянно находятся в движении? Сегодня купил, а завтра продал... Разве это постоянная величина?

Понял это, дойдя до Заключительных положений. Оказывается, с внесением соответствующих изменений в Закон «О банках и банковской деятельности» Государственный земельный (ипотечный) банк выпадает из общей системы государственных банков и приобретает особый статус. Итак, цитирую: «Особенности создания и деятельности Государственного земельного (ипотечного) банка, имеющие отличия по сравнению с нормами этого Закона («О банках и банковской деятельности». — В.Ч.), определяются законом о Государственном земельном (ипотечном) банке».

Какие же «особенности» предлагает автор? Если это касается кредитования, то воспользоваться банковскими займами сможет ограниченный круг клиентов: агроформирования, основным видом деятельности которых является выращивание, производство, хранение, переработка и сбыт самостоятельно произведенной сельхозпродукции, выручка от реализации которой составляет не менее 50% (по действующему законодательству — 75%. — В.Ч.) общей суммы выручки. Причем размер льготных процентных ставок по кредитам банка ежегодно будет регламентироваться законом о государственном бюджете Украины с одновременным определением порядка компенсации банку потерь, нанесенных их установлением. Подобные действия можно расценивать как элемент влияния государства на кредитную политику только одного банка.

Собственно, определяющим в деятельности специализированного финансового учреждения, по законопроекту, является «развитие системы кредитования сельскохозяйственного производства, в том числе под залог земельных участков, прав на них и прочего недвижимого имущества». А что банк будет делать с купленной землей — неизвестно. Авторы не обременяют финансовое учреждение какими-либо обязанностями-правами регулятора на рынке земли, чтобы хоть название оправдать.

Что касается прочих «особенностей» в операциях банка, то они тоже не новы. Скажем, свойственно ли такому институту «приобретать за собственные средства средства производства (сельскохозяйственную технику и оборудование) для передачи их в аренду или на условиях лизинга (финансового лизинга) отечественным сельскохозяйственным предприятиям, учреждениям и организациям»? Не рискованно ли осуществлять инвестиционную деятельность, размещая средства для потребностей сельского хозяйства, в частности, пополняя уставные капиталы предприятий АПК? Или создавать те же агроформирования, покупать акции (доли) хозяйственных обществ? Мы это уже проходили... На примере почившего в бозе банка «Украина», ГАК «Хлеб Украины», «Украгролизинга»...

Так какой же зверь прячется за привлекательным названием «Государственный земельный (ипотечный) банк»? Однозначно — не аутентичный. Скорее, коммерческий банк, узурпирующий право оперировать земельным богатством. Согласитесь, это намного худший вариант, нежели предлагавшийся 11 лет назад зарубежными банковскими советниками, но, к счастью, не реализованный.

Комментарий специалиста

Оксана КОБРИН, эксперт по земельным отношениям юридической компании «Морис Групп»:

— Зарубежные страны, реформируя земельные отношения, учреждали в основном государственные финансовые институты. Так было в Польше. Государственное агентство выкупало наделы у одних и предоставляло участки молодым семьям, прочим желающим (на определенных условиях). Агентство выступало в роли государственного наблюдателя и контролировало, чтобы на земельном рынке не появлялись перекосы. А когда Государственное агентство выполнило свою миссию, его ликвидировали. Сегодня соседи пользуются Кодексом постоянного аграрного развития, являющимся переходным мостиком к основам Общей европейской агрополитики.

Украина, по сравнению с Польшей, значительно беднее в части финансовых ресурсов. По оценкам экономистов, стоимость нашей земли достигает 500—600 млрд. гривен. Поэтому, считаю, уставный капитал Государственного земельного банка, учитывая его специфику, должен составить по крайней мере 500 млн. евро. Хотя, согласно статье 31 Закона Украины «О банках и банковской деятельности», минимальный размер уставного капитала на момент регистрации банка должен быть не менее 10 млн. евро.

Меня часто спрашивают: может ли лопнуть-обанкротиться Земельный банк, при каких условиях и к кому перейдет в случае форс-мажора украинская земля? Я опасаюсь другого: банк просто не будет создан. Во-первых, будут кивать на финансовый кризис и ограниченность бюджетных ресурсов. И, во-вторых, а есть ли у правительства желание иметь такой институт? Нет! Как нет ни малейшей заинтересованности проводить серьезную взвешенную политику в сфере земельных отношений.