Десять дискуссионных аргументов реформирования ЖКХ

Даже самые наивные граждане уже поняли и убедились, что повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги вовсе не гарантирует улучшения качества последних. А потому идея реформирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) становится все более актуальной. В этом контексте редакции еженедельника «Зеркало недели» приятно отметить, что проблемы ЖКХ всерьез волнуют не только сознательных граждан, но и местные власти, от представителей которых непосредственно зависит выстраданная реформа этой отрасли. Итак, сегодня мы представляем точку зрения Шевченковской райгосадминистрации города Киева на некоторые принципиальные аспекты реформирования ЖКХ. Конечно, дискуссионных тезисов и аргументов относительно реформирования ЖКХ намного больше, нежели предложенные ниже десять. Тем не менее и эта десятка позволяет представить всю сложность проблемы, которую всем нам придется преодолеть.

Тезис 1. «Единственным инструментом согласования интересов частных владельцев квартир является
их объединение в общества владельцев жилья»

«Рынок» многих жилищно-коммунальных услуг существует без весов и без покупателей. Население лишено элементарных «рыночных прав»: не может контролировать объем и качество предоставляемых услуг, выбирать цену и даже отказаться от таких услуг; объем потребления остается неизвестным и, возможно, неизменным. Что касается многих видов услуг, то даже поставщики не могут действовать по принципу «за сколько заплатил, столько и получи». Нет ясности и в вопросе, кто же получает услуги: домохозяйство, жилищно-коммунальное предприятие, управляющая компания или администрация. Более того, нет ясности и в том, что именно является потребленным продуктом: ресурсы, для которых рассчитываются нормативы потребления (Гкал, литры, м3, кВт•ч), или параметры комфорта, по которым оценивается сам факт предоставления или отсутствия услуги и качество работы предприятий ЖКХ (температура и влажность в помещении, робота водоразборных приборов, освещенность и чистота улиц и т.д.). То есть речь идет о рынке, где понятно, кто стоит за прилавком, но непонятно, что на прилавке; понятно, кто платит, но непонятно, кто принимает решения о покупке.

Неудачи реформирования ЖКХ в течение последних десяти лет в том и заключаются, что на этом рынке не был сформирован и подготовлен покупатель. Именно здесь кроется причина того, что ЖКХ не удалось превратиться в рыночный сектор экономики, к тому же в нем доминируют административные методы управления. Осталось непонятно, к кому же именно должны применяться рыночные методы управления и кто должен принимать решения с учетом рыночных сигналов.

Самая важная задача реформы ЖКХ — не просто изменить пропорции нагрузки по оплате услуг между населением и бюджетом, но и превратить потребителя в покупателя, наделенного рыночными правами.

Трансформация потребителя в покупателя связана с рядом проблем. Более 80% населения Украины проживают в многоквартирных домах, но при этом не существует организационного и юридического основания для того, чтобы отдельные домохозяйства вступали в прямые и равноправные договорные отношения с ресурсоснабжающими предприятиями. Домохозяйства изолированы, а потому не имеют возможности эффективно защищать свои интересы в суде в случае возникновения споров с ресурсоснабжающими предприятиями. Домохозяйства не могут контролировать количество и качество ряда получаемых коммунальных услуг. Не существует механизма, который бы позволял населению контролировать производственные затраты ресурсоснабжающих организаций. Отсутствует конкуренция на рынках предоставления жилищно-коммунальных услуг. Рост платы населения за услуги стимулирует домохозяйства к снижению их потребления. Однако существующая система выставления счетов не дает пользователям возможности (за исключением счетов за потребленную электроэнергию) получать пользу от мер, направленных на повышение эффективности использования энергии и воды. Переход к полному возмещению затрат стимулирует тепло- и водоснабжающие предприятия к завышению показателей и возлагает дополнительное бремя на коммунальные и семейные бюджеты. Все это не позволяет продвигаться в решении проблемы бедности, являющейся одной из трех наиболее важных стратегических задач Украины на нынешнем этапе.

Единственным инструментом согласования интересов частных владельцев квартир объявлено их объединение в общества владельцев жилья (ОВЖ), которые по многим причинам развиваются медленно. Кстати, ОВЖ не охватывают значительной части жилого фонда не только в Украине, но и во многих других странах. Так, в западной части Германии ОВЖ охватывают только 4% населения, а в Восточной — 17%, в скандинавских странах в ОВЖ или жилищные кооперативы объединены не более 20% всех домохозяйств, в США — не более 7%. В Швеции в кооперативном жилье проживают 18% населения, а приватизация отдельных квартир там вовсе запрещена. ОВЖ или кооперативное жилье — это одна из важных, но далеко не единственная и не преобладающая форма совместного проживания домохозяйств. Значительно больше распространены доходные многоквартирные дома, где домохозяйства снимают жилье.

Тезис 2. На Западе за жилье платят 25% дохода семьи, и мы должны платить столько же

Анализ потребительских расходов в западных странах позволил установить два важных момента. Первый: соотнеся все фактические и расчетные платежи за аренду, ремонт, содержание жилья и коммунальные услуги с семейным доходом, получим среднюю долю для Европейского Союза и США, которая равна 21%. Эта доля является устойчивой: ведь за последние 42 года американцы стали в 2,5 раза богаче, а доля расходов на указанные цели в доходе не изменилась. В европейских странах доля этих расходов у семей разных прибыльных групп каждой страны стабильна. Она не зависит от уровня доходов. В структуре потребительских расходов есть динамичные составляющие (например, с ростом доходов заметно снижается доля затрат на питание и повышается на развлечения и туризм) и предельно устойчивые — расходы на жилье, услуги и транспорт. Последние зависят от типа семьи — количества ее членов, их возраста, уровня и характера занятости.

Второй момент — содержание жилищных расходов. Расходы на жилье в западных странах включают: фактические расходы на аренду жилья; расчетную стоимость аренды жилья, в котором проживают его владельцы; затраты на содержание и текущий ремонт жилья; расходы на водоснабжение, канализацию, вывоз мусора и другие жилищные услуги, а также расходы на энергоснабжение — электроэнергию, тепловую энергию, газ, жидкое и твердое топливо для индивидуального отопления жилых домов. Только три последние составляющие (содержание, текущий ремонт и коммунальные услуги) соизмеримы с расходами на жилищно-коммунальные услуги в Украине. Главное же отличие — оценочная и фактическая стоимость аренды.

При корректном сравнительном анализе оказалось, что доля расходов на жилищно-коммунальные услуги, аналогичных украинскому показателю, составляла в США в течение последних 42 лет только 5,5—6,6%. Она ни разу не отклонялась от средней величины более чем на 0,5%. Это индикатор наличия предельного значения.

В Европейском Союзе в среднем эта доля равна 5,6%, а диапазон значений по странам составляет от 4 до 9%. В значительной мере это объясняется отличиями в структуре собственности жилья и разницей в ценах на энергоресурсы. Самая низкая доля собственного жилья и самые высокие цены — в Дании, Германии и Австрии. Именно в этих странах самая высокая доля расходов на услуги. Данные по странам Восточной Европы несколько ограничены, недостаточно соизмеримы и надежны. В этих странах доля затрат на жилищно-коммунальные услуги составляет от 4 до 11%.

Таким образом, максимальная способность и готовность населения платить за жилищно-коммунальные услуги достигается при предельной (для малообеспеченных) доле расходов на жилищно-коммунальные услуги в сумме доходов, равной 10—15%, и при средней доле расходов на услуги, равной 6% среднего дохода населения. Эти оценки порогов справедливы при условии достижения уровня проплат за предоставленные жилищно-коммунальные услуги в объеме 95%.

Тезис 3. Повышение ставок оплаты жилья и коммунальных услуг не влечет за собой снижение уровня сбора платежей за услуги

В Украине платежеспособный спрос на услуги ЖКХ определяет не уровень их потребления, а уровень сбора платежей. Именно снижение платежной дисциплины при повышении цен (при прочих равных условиях) свидетельствует о наличии негативной ценовой эластичности. Ключевым фактором дисциплины платежей являются не просто тарифы, а соотношение «тариф—доход». Эконометрический анализ показал, что коэффициенты эластичности уровня сбора платежей по показателю «тариф—доход» отрицательные. Утверждения о неэластичности оплаты за услуги ЖКХ от тарифов необоснованы.

Реакция потребителей на рост цен в полном соответствии с экономической теорией негативна и значительна. При повышении тарифа на 1% сбор платежей падает на 0,2%, а в некоторых городах может достигать 1%.

Обобщение зависимости уровня сбора платежей от доли расходов на коммунальные услуги показано на рис.1. До первого порога готовности и способности населения платить за услуги эластичность платежной дисциплины по цене отрицательная, но умеренная по величине. После этого порога она достигает значения «-1», то есть рост отношения «тариф—доход» на 1% приводит к снижению сбора также на 1%. Следовательно, поставщик услуг достигает уровня максимума платежной способности населения, а дальнейший рост тарифов ведет только к накоплению долгов, взыскать которые почти невозможно. Точнее, дополнительные расходы на их взыскание становятся настолько высокими, что существенно превышают дополнительный сбор платежей. Кстати, аналогичное явление наблюдалось и с налогом на прибыль.

Средняя готовность и способность населения платить за услуги составляет 5—7% всех доходов населения. Именно в этом диапазоне кривая зависимости пересекает уровень платежной дисциплины в 95%. Уровень в 100% практически недостижим ни в одной стране. На уровне не более 6% дохода платят за услуги и обеспеченные слои населения — даже при полном покрытии ими затрат на жилищно-коммунальные услуги. Это — жесткая и устойчивая пропорция в структуре потребительских расходов не только в Украине. Только с такой долей удается при условии применения «жестких мер» к должникам удержать платежную дисциплину на уровне 95%. Если желаемый уровень дисциплины платежей ниже (скажем, 90%), то порогом будет значение 8% расходов на услуги от доходов населения.

Из анализа данных рис. 1 и таблицы следует очень важная и простая практическая рекомендация: повышать тарифы на жилищно-коммунальные услуги можно до уровня, при котором платежи за услуги не превысят 6% среднего дохода населения и/или 15% бюджета прожиточного минимума.

Тезис 4. Повышение платы за жилищно-коммунальные услуги не сыграет решающей роли в определении числа малообеспеченных семей, претендующих на получение жилищных субсидий

Подобное возможно только в том случае, если жители Украины абсолютно экономически иррациональны или субсидии столь небольшие, что не являются значимыми для малообеспеченных, либо существует крайне неравномерное распределение населения по уровню доходов с двумя огромными «горбами» для крайне малообеспеченных и для слишком обеспеченных. В Украине не наблюдается ни один из этих факторов. Число получаемых жилищных субсидий домохозяйствами зависит от уровня обращений по поводу назначения субсидий (который, в свою очередь, определяется информированностью населения об условиях предоставления субсидий, значением размера субсидии для семейного бюджета), продолжительности процесса собирания необходимых документов, готовности квартиросъемщика потратить время на оформление документов, условий погашения задолженности для получения субсидии, интенсивности работы с должниками, отношения к раскрытию информации о доходах и социального статуса малообеспеченного и еще от многих факторов, а также от пропускной способности и схемы работы системы предоставления субсидий.

Наиболее интенсивный рост количества получаемых субсидий происходит или после повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, или после активизации работы с должниками. Если раньше часть населения не платила за услуги и не обращалась за субсидиями, то после активной работы с такими домохозяйствами по погашению задолженности на условиях ее реструктуризации они становятся получателями субсидий. Усиление работы с должниками «выталкивает» за порог способности платить за коммунальные услуги тех, кто раньше не платил совсем, а повышение тарифов подталкивает к нему тех, кто раньше платил, но при новом уровне тарифов уже не в состоянии это делать.

Тезис 5. Задача первоочередной важности — быстрое завершение перехода на полное возмещение потребителями стоимости жилищно-коммунальных услуг

Реформа отношений в ЖКХ часто сводится только к реформе пропорций оплаты услуг. Речь все время идет о необходимости перехода на 100-процентное покрытие населением стоимости услуг ЖКХ. Несмотря на значительные усилия правительства, доля населения, оплачивающая этот счет, растет очень медленно, а объем бюджетных затрат на финансирование ЖКХ никак не удается ни существенно снизить, ни профинансировать полностью. Главная причина — сверхвысокие, динамично растущие расходы на ЖКХ на печальном фоне медленного роста реальных доходов населения и перераспределения собранных налогов в пользу центра, что ограничивает доходы местных бюджетов.

Призыв к скорейшему переходу на полное возмещение затрат за услуги ЖКХ основан на предположениях об отсутствии границы платежеспособного спроса населения и об обоснованности расходов на услуги, которые в формах отчетности ЖКХ так и называются: «Экономически обоснованные расходы». Если бы третий и четвертый тезисы были верными, то из них бы следовало отсутствие границы платежеспособности населения, а значит — на него можно переложить весь груз платежей за услуги, не опасаясь проблемы неплатежей и роста бюджетных выплат на субсидии. Проблема заключалась бы только в нерешительности властей. Тем не менее оба тезисы ошибочны. Более того, из приведенного выше анализа следует, что в украинском ЖКХ используются ошибочные индикаторы управления процессом перераспределения нагрузки платежей между населением и бюджетом. Ключевым параметром является не доля населения в покрытии затрат, а отношение расходов на оплату услуг ЖКХ к среднему доходу или к бюджету прожиточного минимума. Расходы и доходы везде разные. Платить за жилищно-коммунальные услуги 22% своего дохода в регионах с низкими доходами и высокими расходами украинцы не могут и не должны.

Главной причиной чрезмерно высоких расходов на услуги ЖКХ и огромных финансовых обязательств государства в сфере жилищно-коммунального хозяйства является его низкая энергоэффективность! Более 85% стоимости предоставляемых населению коммунальных услуг, прямо или косвенно связаны с финансированием тепло-, электро-, газо-, водоснабжения, а также текущего ремонта инженерных сетей зданий и их конструктивных элементов с целью повышения теплозащиты (ремонт кровли, межпанельных швов, входных дверей, оконных конструкций и т.д.). Низкая энергетическая эффективность увеличивает затраты, рост затрат является причиной роста социального напряжения, что сдерживает возможности перенесения груза полной оплаты услуг на население. Практически везде эти затраты при условии целенаправленной работы могут быть сокращены на 25—50%.

Структура рынка (в частности система договоров, образование тарифов и оплата услуг ЖКХ), в рамках которой осуществляется переход на 100-процентную оплату, может привести только к одному результату — бесконтрольной эскалации цен на услуги низкого качества. Если вся нагрузка по оплате услуг ложится на плечи жителей и дотирование прекращается, то практически исчезает экономический интерес городских властей заниматься проектами, снижающими затраты на коммунальные услуги. Остается только заинтересованность в снижении жилищных субсидий. Что же касается ресурсоснабжающих организаций, то их возможности перекладывать неэффективные затраты на плечи населения в таком случае резко возрастают.

Две трети котельных имеют КПД ниже 80%, треть — ниже 60%, а десятая часть — ниже 40%. Потери в 70% украинских систем теплоснабжения составляют 20—60%. Кто должен платить за такую низкую эффективность? Финансовую ответственность за низкую эффективность использования энергии в ЖКХ должны разделить население и государство. Государство и органы местного самоуправления должны отвечать за эффективность систем энерго- и водоснабжения вплоть до жилого дома. Население же должно нести ответственность за эффективность использования ресурсов в жилых домах. При полном соблюдении стандартов эффективности на всех стадиях производства, транспортировки, распределения и конечного потребления затраты на отопление одного квадратного метра составляют только 30—70% фактически сложившегося уровня. То есть сегодня большая часть населения уже оплачивает более 100% стоимости услуг теплоснабжения нормативного уровня эффективности.

Со временем население должно полностью оплачивать коммунальные услуги в соответствии с коммунальным стандартам эффективности, а не по фактическому уровню бесхозяйственности. Нельзя перекладывать на потребителя оплату сверхнормативных потерь топлива, энергии и воды в процессе их производства, транспортировки и распределения. Потребитель, даже организованный, не может влиять на повышение эффективности использования ресурсов в системах производства и транспортировки. Это зона ответственности властей. Но потребитель должен отвечать за уровень эффективности использования ресурсов в жилом доме. Это будет стимулировать его самоорганизацию и привлечение на конкурсной основе структур, которые будут заниматься эксплуатацией инженерных систем зданий.

При условии, что предел способности и готовности населения платить за услуги в фиксированный момент времени ограничен, а уровень затрат на их поставку существенно выше, переход к 100-процентной оплате равнозначен формированию огромной задолженности населения за услуги ЖКХ и повышению доли жилищных субсидий в оплате расходов на услуги. Свыше 50% задолженности формируется за счет малообеспеченных семей, с которых взыскать ее нереально, даже под угрозой переселения. Безнадежные долги у нас списывают очень редко. Притом, что в случае, когда доля платежей за жилищно-коммунальные услуги в доходах семей превышает 10—15%, меры по взысканию задолженности уже не гарантируют повышения платежной дисциплины (см. рис. 1). Любой город с огромными долгами населения становится непривлекательным для частного бизнеса, и развитие конкуренции в ЖКХ в таких условиях невозможно и т.д. То есть огромные долги уничтожают все стимулы и у потребителей, и у поставщиков коммунальных услуг. В конце концов, задолженность населения придется взять на себя городу (или отдать за нее значительную часть коммунального имущества). А кроме того, за счет жилищных бюджетных субсидий малообеспеченным придется покрывать не менее 10—20% всех расходов на ЖКХ.

То есть пятый тезис также ошибочен. Необходима разработка и реализация в каждом районе сбалансированного графика повышения доли населения в оплате услуг ЖКХ, учитывающего как рост его доходов и способность выделить 6% этих доходов на оплату услуг, так и результаты интенсивной работы по снижению самих затрат, которые во многих случаях существенно завышены. Повышение доли населения может происходить и без повышения оплаты — только за счет снижения затрат и тарифов. Кстати, оказалось, что рост тарифов не стал стимулом к формированию ОВЖ.

Тезис 6. Введение персонифицированных социальных счетов будет способствовать самоорганизации населения и возникновению конкурентной среды в ЖКХ

Введению персонифицированных банковских социальных счетов уделяется слишком большое внимание, явно не пропорциональное важности этой меры. Предполагается, что это позволит решить широкий круг проблем ЖКХ, а именно: посодействовать самоорганизации граждан, уменьшить дотирование ЖКХ, усилить контроль населения за качеством и количеством предоставляемых услуг ЖКХ, повысить прозрачность бюджетной политики и пр.

Результатом этой меры может быть что угодно, но только не самоорганизация населения и возникновение конкурентной среды в ЖКХ. Переход к персонифицированному субсидированию малодоходных групп населения уже произошел. Субсидии начисляются персонально, но перечисляются непосредственно предприятиям ЖКХ. Модификация этой схемы за счет перечисления субсидий через банк на персональный счет при использовании практики оплаты услуг по единой квитанции, в которую нельзя вносить изменения, отражающие недопоставку коммунальных услуг, не дает потребителю дополнительных инструментов контроля за количеством и качеством услуг. Тезис о том, что перечисление субсидий на счета населения дисциплинирует, может оказаться справедливым только после того, как бюджеты перестанут задерживать выплату заработной платы учителям и врачам. Не является эта мера также и очевидным средством повышения эффективности расходования бюджетных средств на предоставление жилищных субсидий из-за возможности их нецелевого использования и задержек с перечислением с персональных счетов.

Тезис 7. Повсеместное введение счетчиков превратит потребителя коммунальных услуг в покупателя

Одним из направлений превращения потребителя в покупателя является установление приборов учета и средств регулирования. Для начала нужно решить, что же получает покупатель жилищно-коммунальных услуг: ресурсы (Гкал, литры, м3, кВт. ч) или комфорт. Конечной услугой, для которой нам нужен ресурс, является именно комфорт. Если через квартирный счетчик тонким ручейком прошел объем горячей воды с температурой 25°С, и квартиросъемщику пришлось потратить час на заполнение ванны, он оплатит эту услугу согласно показателю счетчика, но это не решает проблему его комфорта. Возможно, стоит сразу покупать услугу под названием «комфорт»?

Для этого нужна компания, которая будет обслуживать жилой дом: согласно с домовыми приборами учета она купит у снабжающих организаций ресурсы и, используя свои технологии, превратит их в комфорт, который и продаст населению. Эту функцию могут выполнять разные организации. Подобная схема кардинально меняет не только определение, но и способы измерения поставленной коммунальной услуги. Параметры комфорта измеряются совсем другими средствами — датчиками температуры и влажности, методами определения качества воды и ее давления в водоразборных приборах, параметрами освещенности, надежности и, в конце концов, степенью удовлетворенности населения дома.

Второй вопрос: мы имеем дело с коллективным покупателем или с индивидуальным? А если с коллективным, то насколько большой коллектив? Сегодня такой коллектив — весь город, и поэтому услуги оплачиваются по среднегородским нормативам потребления. Но это слишком большой коллектив. Любые индивидуальные действия по эффективному использованию ресурсов в нем исчезают бесследно. Рациональнее иметь дело с коллективом на уровне одного здания или одного жилищно-коммунального предприятия. В этом случае приборы учета и регулирования обязательно устанавливаются в жилых домах (или на несколько домов) с высокой тепловой нагрузкой. В дома с низкой нагрузкой (до 0,25 Гкал/ч) и невысоким водопотреблением приборы ставить нерационально, поскольку затраты на их обслуживание превысят возможную экономию от их установки. То есть устанавливать счетчики нужно выборочно.

В случае формирования индивидуального покупателя нужно ставить квартирные приборы учета воды и тепла. Квартирный учет воды в новых жилых домах необходим. А вот устанавливать их в уже существующем жилищном фонде в пожарном порядке необязательно. Сегодня практически отсутствуют исследования уровней потребления в зависимости от:

• организации самих потребителей (домохозяйство, ассоциированные домохозяйства, жилищная компания, энергосервисная компания, управляющая компания);

• качества предоставляемых услуг и затрат на компенсацию их низкого качества (использование электрообогревателей, купля питьевой воды и т.д.);

• оформления системы договорных отношений и структуры тарифа (тариф на производство и транспортировку тепла, тариф на обслуживание внутридомовых систем отопления);

• организации учета потребления (средний по городу норматив, прибор учета на группу домов, прибор учета на один жилой дом, прибор учета на квартиру);

• способа выставления счетов по показателям счетчиков (пропорционально жилой площади и количеству прописанных, пропорционально косвенно измеренному количеству потребленного ресурса — с помощью распределителей или пропорционаторов в случае отопления, специальных расчетных коэффициентов);

• способа выставления и оплаты счетов;

• жесткости применения и границ действенности набора мер в работе с должниками.

Таким образом, тезис о необходимости внедрения рыночных отношений в ЖКХ остается не подкрепленным оценкой действенности рыночных инструментов для изменения поведения потребителя.

Вполне возможно, что после установки прибора учета в доме и уточнения реального объема потребления определенного ресурса в нем квартирный учет уже не даст дополнительной экономии. Возможно также, что потребитель, который имеет прибор квартирного учета, сначала получает экономию, но потом уже не меняет свое поведение или меняет его незначительно. В этих случаях капиталоемкая программа по оснащению квартир приборами учета не даст дополнительной экономии по сравнению с тем, что может получить коллективный потребитель на уровне жилого дома. Кстати, во Франции только начинают работу по оснащению отдельных квартир в многоквартирных домах приборами учета воды. В США квартиры в доходных домах, как правило, не оснащены приборами учета воды и газа, а часто и электроэнергии. Квартирный учет наиболее развит в Германии, но там существует фантастическая (по украинским меркам) финансовая поддержка государством процесса модернизации и оснащения приборами учета жилищного фонда.

Инженерные системы в многоквартирных жилых домах построены таким образом, что переход к индивидуальному измерению и оплате за тепло требует очень больших затрат и не решает всех проблем. Остается проблема оплаты коммунальных услуг, использованных в местах общего пользования жилого дома. Для отопления это составляет 30—50% всего потребления. В условиях жестких финансовых ограничений эффективным решением является сбалансированное сочетание коллективных (на уровне дома) средств учета потребления ресурсов и индивидуальных (на уровне квартиры) средств измерения параметров комфорта или же и потребления ресурсов, а также организация новых соответствующих схем выставления счетов.

Тезис 8. Для повышения эффективности управления ЖКХ необходимо разделить функции заказчика и подрядчика

Придерживаясь этой рекомендации, во многих городах были созданы «службы заказчика». Однако в результате этого не произошли реальные рыночные преобразования в ЖКХ. И не могли произойти. Сама постановка задачи парадоксальна: ЖКХ значительно сложнее двухполюсной модели «заказчик—подрядчик». На каждом уровне управления ЖКХ есть функции заказчика (управления) по отношению к одним агентам рынка и функции подрядчика (исполнителя) по отношению к другим. На самом деле вопрос в том, как рационально построить систему управления ЖКХ. Вариантов много. Особую популярность сегодня получила версия делегированного управления и управляющих компаний. Весь мир применяет прагматичные подходы: управление реформируется в зависимости от задач, которые нужно решать в данном конкретном месте, а не по заведомо определенным моделям, слепленным по принципу one size fits all. Следует отметить, что институционные схемы не экспортируются, они должны быть адаптированы.

Существует несколько опасностей. Во-первых, делегирование управления не означает устранения от управления. В конце концов, именно городской голова отвечает за надежность, затратность и качество работы ЖКХ города. Вопрос в том, какую часть управленческих функций он может делегировать, кто и как будет контролировать эффективность работы управляющей компании. Если департамент ЖКХ города наладил эффективную систему управления и город способен создать условия для финансовой стабильности предприятий, то в этом городе нет необходимости в делегировании управления. Управление и контроль имеют цену и эффективность. Именно сравнение затрат и результатов позволит определить наличие или отсутствие целесообразности делегирования управления.

Однако именно с оценкой результативности управления дела обстоят плохо. Так, во Франции, где делегированное управление существует уже очень давно, только в 2004 году была предложена первая система критериев для оценки эффективности управления коммунальными предприятиями. То есть еще до сих пор невозможно оценить эффективность работы управляющих компаний, а следовательно, и сравнить их между собой.

Тщательный анализ рисков покажет, является ли управляющая компания еще и компанией, которая уклоняется от рисков. Если все функции управления делегируются только одной компании, то возникает вопрос о возможности организации конкуренции на рынке ЖКХ. Ведь частная управляющая компания не обязана проводить конкурсы при распределении работ между подрядчиками. Она может и дальше делегировать функции управления своим подрядчикам уже от своего имени.

Примерная схема там, где еще нет коллективных потребителей коммунальных услуг, может выглядеть следующим образом. Все владельцы жилищного фонда делегируют департаменту ЖКХ право представлять их интересы. Департамент исполняет функции владельца жилищного фонда и коммунальных систем и реализует свои функции через заключение договоров-поручений на управление жилищным фондом, формирование финансового плана жилищных компаний, определяя их производственную программу и расценки на отдельные виды работ, а также муниципальные стандарты качества работы жилищных компаний через систему количественных и качественных индикаторов-показателей результативности их работы. Расценки на отдельные виды работ одинаковы для всех жилищных компаний и относительно стабильны. С помощью системы индикаторов оценивается деятельность отдельных жилищных компаний, из зоны обслуживания наименее эффективных компаний выделяется ряд жилых домов (жилой квартал), выставляемых на тендер. Таким образом удается избежать монопольного закрепления зон обслуживания. К тому же на конкурсной основе можно распределять всю или часть работ по капитальному ремонту, организовав эффективную процедуру их приемки с тем, чтобы жилищные компании не устраняли чужие «недоделки» за свой счет.

Конкуренция в ЖКХ означает, что покупатель может выбрать поставщика. То есть вопрос не только в наличии выбора, но и в том, кто, собственно, покупатель и кто будет выбирать. Сегодня поставщика в лучшем случае выбирают местные власти. Если появляется коллективный покупатель, то выбор должен остаться за ним. Ведь на оплату услуг ЖКХ все больше используются деньги из кошельков населения.

Разумеется, что рынок управления жилищным фондом не сформируется мгновенно. Необходимо время. Нужно сформировать спрос на эти услуги и их предложение, взаимное доверие поставщика и покупателя, выстроить «правила рынка». Все это требует времени, преодоления социальной инерции и накопленного годами взаимного недоверия в «бермудском треугольнике» «население—власть—жилищно-коммунальное предприятие», требует пошаговых действий в направлении от простого к сложному.

Тезис 9. Улучшение ситуации в ЖКХ связано с приходом частного бизнеса

Этот тезис сегодня является одним из наиболее популярных в ЖКХ. Правительству не удалось, у городских властей не очень получается, попробуем привлечь частный бизнес. Против этого тезиса выставим два других: «частная монополия не лучше государственной» и «правила работы на рынке более важные, чем форма собственности оператора».

Чтобы вложить средства и вернуть их сполна, нужно реформировать систему отношений на рынке тепла. Такая реформа постепенно разворачивается и приобретает все более четкие очертания. Уже сегодня существуют разные формы отношений на рынке: частная, аренда частными компаниями коммунальной собственности, аренда местными властями частной собственности, коммунальные операторы на коммунальной собственности.

Еще нет оснований утверждать, что какая-либо из этих форм более эффективная. На вопрос, существуют ли доказательства того, что частный оператор эксплуатирует системы эффективнее, чем коммунальный, при одинаковых правилах работы на рынке, участники семинара Международного энергетического агентства по политике централизованного теплоснабжения в 20 странах с переходной экономикой утвердительного ответа не дали. Не дали утвердительного ответа и французские эксперты по делегированному управлению. Однако все согласились, что частные компании проводят более гибкую политику по удержанию и привлечению клиентов и в большей степени ориентированы на удовлетворение нужд конечных потребителей. Все также согласились с тезисами, что «частная монополия не лучше государственной» и «правила работы на рынке важнее формы собственности оператора». Не случайно все частные инвесторы, пришедшие на рынок ЖКХ, много внимания уделяют сегодня не столько реализации проектов, сколько формированию разумных правил рынка.

На рынках жилищно-коммунальных услуг многих Скандинавских стран довольно эффективно работают коммунальные компании. Процесс приватизации систем теплоснабжения там происходит постепенно. Так, в Швеции в 1990—2002 годах доля коммунальной собственности уменьшилась со 100 до 62%. При этом часть систем перешла в собственность немецкой и финской компаний. Многие страны Восточной Европы, например Чехия, Литва, Венгрия, Польша и Эстония, пошли путем привлечения частных операторов.

Районная администрация, будучи собственником инфраструктуры систем теплоснабжения, может на договорной долгосрочной основе (долгосрочная аренда с правом внесения изменений) привлекать операторов по эксплуатации систем теплоснабжения на конкурсной основе. Необходимо разработать «меню» типовых форм такого договора. Необходимо определить в договорах долгосрочной аренды гарантийные обязательства и меры ответственности за соблюдение требований региональных и коммунальных стандартов надежности и эффективности функционирования систем теплоснабжения. В Литве частные операторы контролируют 42% рынка тепла. В контракте с ними городские власти оговаривают предельный уровень затрат; параметры технической эффективности систем теплоснабжения; характеристики качества обслуживания и удовлетворенности клиентов; гарантии сохранения основных фондов и экологические ограничения.

Тезис 10. ЖКХ — островок социализма

Если под социализмом понимать способность эффективно вести коллективное хозяйство, то этот тезис ошибочен изначально. ЖКХ — это островок, а точнее, огромный остров индивидуализма, где домохозяйства не могут еще начать коллективно управлять своими домами.

На самом деле в этом тезисе имеется в виду использование административных методов управления в ЖКХ и неверие в существование рыночных реакций как производителей, так и потребителей услуг. Что касается производителей, то при крайне низкой платежной дисциплине самого государства за последние 10 лет управлять ими экономическими методами было просто невозможно. Нет рыночной экономики без денег.

Если речь идет о потребителе, то, как было показано выше, даже еще не сформировавшись как покупатель, он все же проявил правильные рыночные реакции. Беда в том, что использовались ошибочные представления о порогах его платежеспособности. Другими словами, на сегодняшний день реформа ЖКХ мало что сделала в формировании нормальной структуры рынка жилищно-коммунальных услуг. Но если мы не организовали рынок, как же тогда применять рыночные методы управления?

Учитывая существенные отличия в организации ЖКХ отдельных населенных пунктов и необходимость гибко и оперативно обеспечивать реализацию реформы ЖКХ, следует подготовить «меню управленческих решений по реформированию ЖКХ». Хочется, но нельзя все и всех реформировать по одному лекалу. Нам все кажется, что есть магические простые решения проблем ЖКХ. Но их нет! Задача реформирования ЖКХ не проще, чем реализация сложных космических программ! Искреннее желание с помощью простых решений сделать «как лучше» приводит к результату «как всегда». Любой эффективный механизм является комплексным, в нем органично взаимодействуют социальные, экономические, финансовые, организационные, информационные и технические элементы. У каждого из них свои характеристики инерционности — то есть границы изменений. Пренебрежение хотя бы одним этим элементом приводит к недееспособности всего механизма. Новые механизмы в ЖКХ нужно конструировать и обслуживать по-новому. Нужно точно понимать, когда мы неправильно делаем то, что задумали, и когда мы неправильно задумали то, что делаем.