Когда ЕС созреет до реформирования и расширения? Две задачи для Украины

В испанской Гранаде состоялись саммит Европейского политического сообщества (ЕПС) и неформальная встреча глав стран — членов Европейского Союза. В то время как саммит ЕПС был посвящен преимущественно вопросам в сфере безопасности, лидеры стран ЕС были сфокусированы, среди прочего, на вопросах расширения и реформирования Союза.

Нужно ли и как реформировать Союз, чтобы обеспечить его готовность принять новых членов, — сейчас среди горячих дискуссий в ЕС. Ранее президент Франции Эмманюэль Макрон заявил: «Вопрос не в том, состоится ли расширение ЕС и когда, а в том, как это сделать». 19 сентября во время заседания Совета ЕС конкретные предложения по реформированию ЕС были представлены группой из 12 французских и немецких экспертов. А в конце сентября европейские министры иностранных дел неформально обсуждали последствия расширения для бюджета ЕС и функционирование его институций.

Такая тенденция свидетельствует о том, что страны-члены считают расширение ЕС неминуемым процессом. Возвращаясь к словам Макрона, вопрос «состоится ли расширение?» кажется понятным, в то же время вопросы «когда?» и «как?» остаются открытыми и в отношении реформы ЕС.

Согласно исследованиям Украинского центра европейской политики «Реалистичный путь вступления Украины в ЕС», хотя страны-члены (Испания, Германия, Франция и страны Центрально-Восточной Европы) в целом благосклонны к расширению ЕС и считают, что цена нерасширения очень высока, позиции стран расходятся относительно скорости этого процесса и реформы ЕС.

Например, Франция и Германия выступают за реформу ЕС до того, как Союз пополнится новыми членами, и считают, что вступление Украины — вопрос долгосрочной перспективы и настаивают на выполнении всех условий членства. Схожей позиции придерживается и Испания. Но испанские политики не считают, что реформа ЕС должна состояться непременно перед расширением. Польша, Словакия, Венгрия и Чехия в целом поддерживают вступление Украины, но, как показал зерновой кризис, готовы защищать интересы своих производителей в случае конкуренции с украинской продукцией. В то же время страны Центральной и Восточной Европы не разделяют идеи реформирования Евросоюза перед присоединением новых членов.

Расширение ЕС затронет многие сферы функционирования Союза, в первую очередь такие вопросы, как процесс принятия решений и организация институций Евросоюза, размер бюджета, сельскохозяйственная политика и политика выравнивания, функционирование внутреннего рынка объединения, а также вопрос безопасности.

Сейчас единственный основательный документ по реформированию ЕС — предложения французских и немецких экспертов. Этот отчет предлагает, как должен реформироваться Евросоюз до 2030 года, чтобы принять новых членов, оставаясь стойким и сплоченным после расширения. Документ формулирует большинство вопросов, беспокоящих сейчас страны ЕС, и, вероятнее всего, эти предложения станут толчком для предметных дискуссий среди стран-членов.

Так, для обеспечения дальнейшей управляемости ЕС эксперты предлагают ограничить количество членов Европарламента до 751 депутата, а также уменьшить количество еврокомиссаров до одной трети стран-членов или же ввести иерархию в виде главного комиссара и комиссара Еврокомиссии. В отчете также идет речь о необходимости увеличить бюджет ЕС и о возможных способах, как это сделать.

Кроме того, эксперты предлагают усилить санкции за нарушение государствами-членами принципов верховенства права и других ценностей ЕС. Это является правильным предложением, принимая во внимание проблемы с верховенством права в Польше и Венгрии, более того, это способствовало бы необратимости фундаментальных реформ в новых странах-членах.

Что касается принятия решений Советом ЕС, то эксперты рекомендуют перейти к квалифицированному большинству голосов в отношении всех политик ЕС, кроме внешней, сферы безопасности и оборонной. Голосование квалифицированным большинством предлагается применять и к промежуточным решениям в рамках вступительных переговоров, окончательное же решение о вступлении страны-кандидата должно приниматься единогласно.

Для Украины это предложение особенно выгодно, поскольку обезопасит от возможного вето отдельных стран-членов, а следовательно, и от замедления вступительного процесса. В то же время страны ЦВЕ, в первую очередь Польша, являются противниками перехода к решениям квалифицированным большинством, поскольку видят в этом угрозу суверенитету. Поэтому Украине важно находить правильный баланс между преференциями государств ЕС и своими интересами.

Что касается вопроса расширения ЕС, то эксперты не предлагают менять методологию вступления в ЕС, вместо этого выдвигают предложения по ее усилению. В частности эксперты предлагают два новых принципа, не упомянутых в действующей методологии: о решении конфликтов и демократической легитимности. Последний предлагает привлекать граждан стран-кандидатов к обсуждениям в рамках ЕС, чтобы «потенциально создать понимание и поддержку для выполнения критериев вступления», что, безусловно, является хорошей идеей. Но вопрос решения конфликтов менее однозначен.

Эксперты считают, что вступительный процесс «может быть средством ослабления напряженности и решения конфликтов между странами-кандидатами», а если конфликт продолжается между страной-кандидатом и третьей страной, «спорные территории смогут присоединиться к ЕС только при условии, что их жители этого захотят». Этот пассаж очевидно неприемлем для украинских реалий, и поэтому Украине важно держать руку на пульсе всех дискуссий о расширении и реформировании ЕС.

В конце концов, отчет франко-немецких экспертов поднимает извечный вопрос об углублении или расширении ЕС. Поскольку страны-члены сейчас расходятся во мнениях, настолько глубокой должна быть интеграция ЕС, эксперты предлагают модель четырех концентрических кругов: внутренний круг (страны еврозоны и Шенгенской зоны или другие страны-члены, готовые к более тесной интеграции в других сферах), собственно ЕС, ассоциированные члены (страны Европейской экономической зоны, Швейцария и Великобритания. Такая модель членства предусматривает доступ к общему рынку, возможность выступать на заседаниях Европарламента или Еврокомиссии, но без права голоса, уплату взносов в бюджет ЕС), Европейское политическое сообщество.

Согласно этому замыслу страны-кандидаты окажутся в последнем, внешнем, круге этой конструкции (как на самом деле есть и сейчас). Но если развивать эту логику дальше, то при глубокой интеграции во внутренний рынок в рамках переговорного процесса страны-кандидаты могут потенциально превратиться в ассоциированных членов, как, например, Исландия, Лихтенштейн, Норвегия или Швейцария. Но важно, чтобы такой сценарий не продвигался как заменитель полноценного членства в ЕС, в частности для Украины.

Поскольку отчет является лишь рабочим документом, еще предстоит увидеть, достигнут ли страны-члены общего видения, как должно выглядеть ЕС в будущем.

Положительный вывод таков: среди стран-членов существует общий консенсус, что однажды расширение и реформа ЕС все же состоятся, а Украина станет полноценным членом Евросоюза. Но, принимая решение в рамках вступительной процедуры, страны-члены будут учитывать не только прогресс реформ страны-кандидата, а и состояние реформирования Союза.

Сейчас кажется, что страны-члены серьезно настроены внести давно назревшие изменения в функционирование ЕС, но для Украины важно, чтобы эти реформы проходили не перед, а параллельно со вступительным процессом. В ином случае существуют риски, что нехватка консенсуса о реформировании на десятилетие заблокирует вступление стран-кандидатов. Поэтому задачи для Украины: во-первых, поддерживать систематическую коммуникацию со всеми странами-членами, чтобы предотвратить потенциальное блокирование вступительного процесса. Во-вторых, показывать качественные результаты реформ, чтобы влиять на голоса скептиков, а также искать сектора, где Украина может быть партнером, а не конкурентом.