Что означает отчет SIGMA* для государственного управления в Украине?

Недавняя публикация результатов базовой оценки государственного управления Украины, проведенной Программой SIGMA, привлекла внимание к реформированию системы государственного управления.

Оценка осуществлялась по принципам SIGMA, которые являются эталоном ЕС относительно эффективного управления. По этим принципам измеряют готовность стран-кандидатов вступать в ЕС. Такая оценка является обязательной и регулярной.

Отчет SIGMA относительно Украины стал предметом дебатов в социальных сетях, прессе и экспертных кругах. Большинство экспертов соглашаются, что реформа государственного управления - одна из важнейших в Украине, основа всех изменений. Ведь трудно разработать и внедрить любую важную реформу, если государственная служба не способна разрабатывать качественные планы и предложения и эффективно руководить их внедрением. В частности это касается Соглашения об ассоциации. Отчет SIGMA является стартом и дорожной картой для дальнейшего реформирования госуправления. Вместе с тем нет единого мнения насчет того, как интерпретировать этот отчет относительно выполнения Стратегии реформирования госуправления Украины и ее первых важных результатов. Проект EU4PAR (Поддержка ЕС реформы государственного управления в Украине) - это рассчитанная на четыре года инициатива, которая финансируется ЕС и нацелена на помощь правительству Украины в реализации реформы. Мы работаем как независимые эксперты по госуправлению, предоставляем наши предложения и рекомендации. Поскольку крайне важно оценить отчет SIGMA как можно объективнее, предлагаем пять ключевых выводов.

Во-первых, отчет SIGMA содержит полное и объективное оценивание состояния дел в сфере государственного управления Украины. Это важно для планирования следующих шагов реформы. Такое оценивание предусмотрено самой Стратегией реформирования госуправления, ведь до сих пор полноценный анализ состояния дел отсутствовал. И именно украинская сторона по согласованию с ЕС выступила инициатором проведения базового оценивания.

Но его не следует интерпретировать как единое, подобное школьному, оценивание. Для Украины SIGMA использовала рамку, которая обычно применяется для государств-кандидатов на вступление в ЕС и потенциальных государств-кандидатов. Следовательно, Украину оценивали по более высоким, чем это формально требовалось, стандартам. Эта рамка оценивания является комплексной: она использует 9 ключевых требований к государственному управлению и анализирует состояние дел на основе 37 показателей и свыше 200 индикаторов. В более чем половине показателей Украина получила 3 или больше баллов из 5 возможных, т.е. состояние дел в Украине весьма положительное. В то же время достижения почти отсутствуют по приблизительно двадцати процентам показателей. Несомненно, полученные баллы являются полезной частью базовой оценки, в частности, если сравнивать их с результатами других государств (см. ниже). Но основной целью оценивания было не поставить одну конкретную оценку: успех, посредственность или провал украинского государственного управления. Цель базовой оценки SIGMA - выявить сильные и слабые стороны на основе международной сравнительной методологии и обозначить сферы, которые следует в дальнейшем улучшать.

Во-вторых, базовая оценка SIGMA - это не оценивание успеха реализации Стратегии реформирования госуправления. Стратегия была принята в июне 2016 г. и базировалась на принципах государственного управления, определенных SIGMA. К тому же подготовка и принятие Стратегии осуществлялись при отсутствии базовой оценки SIGMA, результаты которой должны были быть основой целей и задач Стратегии. Поэтому методологически оценка SIGMA, презентованная недавно, не может и не должна использоваться для измерения успеха реализации Стратегии реформирования госуправления, поскольку невозможно сравнение с ситуацией два года назад. Но в будущем такое измерение станет возможным, так как можно будет сравнить достигнутые результаты с выводами и рекомендациями, содержащимися в базовой оценке этого года.

Вместе с тем выплата ЕС первых траншей бюджетной поддержки в государственный бюджет Украины, в частности в сентябре т.г., свидетельствует о прогрессе в реализации Стратегии по многим направлениям. Впрочем, есть сферы, где необходимо ускорить достижение целевых показателей реформы, например, реорганизация министерств, что является очень важным показателем во многих аспектах, включая эффективную работу новых государственных служащих - специалистов по вопросам реформ. Если реорганизация не будет завершена, новая государственная служба вряд ли сможет полноценно работать.

Также отчет SIGMA не содержит оценивания всех аспектов государственного управления. Например, не оценивается функционирование политической системы, без которой не может существовать эффективное государственное управление; не рассматривается устоявшаяся культура государственной службы и другие аспекты.

Наряду с этим некоторые результаты базовой оценки четко свидетельствуют о пробелах в политической сфере. Например, в отчете SIGMA об оценивании системы управления Украины с 2006 г. отмечалось, что "разработка законов является несовершенной, законопроекты - чрезмерными как с точки зрения сферы охвата, так и глубины регулирования; но вместе с тем они оставляют пространство для случайного принятия решений; на практике законы не вписываются в политический контекст и не оцениваются заранее (ex ante) с целью определения возможности их внедрения; эта проблема становится острее из-за чрезмерной законодательной инициативы ВРУ".

Спустя более чем десять лет SIGMA обращает внимание на аналогичную проблему, отмечая, что чрезвычайно низкая доля принятых Верховной Радой Украины законов - приблизительно 30% - инициированы правительством Украины. Большинство принятых законопроектов инициированы народными депутатами, в то время как в 43% принятых законов вносятся поправки уже в первый год после того, как они вступили в силу. Устранить эти пробелы невозможно без изменений на уровне функционирования политической коалиции и сотрудничества между Верховной Радой и Кабинетом министров Украины. Эти аспекты выходят за пределы правительственной Стратегии реформирования госуправления.

В-третьих, прогресс Украины в имплементацию реформы госуправления заслуживает высокой оценки сам по себе и в сравнении. В 2006 г. оценивание государственного управления было проведено с использованием другой методологии, чем текущее исследование. Поэтому результаты тогда и теперь нельзя в действительности сравнивать. В 2006 г. SIGMA советовала украинской власти "подходить к имплементации реформы государственного управления с точки зрения "радикальной умеренности" - действовать умеренно в отказе от грандиозных реформ и действовать радикально в принятии стратегии реформы".

С того времени Украина сделала два больших стратегических шага в направлении к современному государственному управлению. В 2015 г. был принят и уже выполняется Закон Украины о государственной службе. А в июне 2016 г. были приняты Стратегия реформирования государственного управления Украины на 2016–2020 гг. и План мер по ее реализации, внедрены рамки координации, контроля и отчетности. Это - важный трамплин для ускорения реформы.

Сравнивая Украину с другими государствами, к которым применялись аналогичные рамки оценивания, можно сказать, что прогресс украинской реформы довольно заметен. Например, Грузия вдохновила Украину на многие изменения. Но в сфере формирования и координации государственной политики Украина набирает такое же количество баллов или даже больше по всем показателям.

Баллы государственного управления Украины в целом лучше средних баллов западнобалканских государств-кандидатов и потенциальных кандидатов на вступление в ЕС. Эти страны были оценены в 2017 г., а их базовая оценка уже проводилась в 2005 г. Некоторые из этих государств уже многие годы находятся в процессе интеграции в ЕС.

В сфере государственной службы и управления человеческими ресурсами Украина получила даже более высокие баллы, чем в среднем западнобалканские государства. А в сфере организации системы центральных органов исполнительной власти балл Украины намного выше среднего балла западнобалканских государств. По этому сравнению самым заметным направлением усовершенствования является кодификация общей административной процедуры, где Украина набрала 0 баллов из-за отсутствия какого-либо законодательного регулирования.

В-четвертых, реформа государственного управления является беспрерывным процессом постоянного усовершенствования. Сейчас у 20 из 27 государств - членов ЕС есть активные инициативы по реформе государственного управления. У всех из них много вызовов относительно эффективности и действенности своего управления, на которые надо отвечать. Потребность продолжения реформы госуправления и ее важность не является уникальной ситуацией, присущей только Украине. Оценка SIGMA и особенно ее рекомендации должны рассматриваться как основа для определения будущей программы действий с целью усовершенствования государственного управления Украины.

Базовая оценка SIGMA предоставляет Украине системный и измеряемый алгоритм дальнейшей реализации реформы госуправления. В соответствии с предложениями SIGMA, основными приоритетами на следующий период являются: обеспечение финансирования и финансовой стабильности реформы в государственном бюджете Украины; укрепление способности правительства формировать и реализовывать обоснованную эффективную политику и законодательство; внедрение прозрачной и целевой классификации должностей государственной службы и системы заработной платы в государственном управлении; усовершенствование подотчетности различных центральных органов исполнительной власти и обеспечение эффективной организации министерств; обеспечение эффективных средств правовой защиты в сфере доступа к информации для граждан; принятие и реализация закона об общей административной процедуре; усовершенствование услуг для граждан, включая электронное управление.

В-пятых, правительство уже начало обновление Стратегии реформирования госуправления в 2016 г., чтобы привести свои планы в соответствие с многочисленными рекомендациями SIGMA. Эта неотложная задача в контексте обязательств Украины по Программе бюджетной поддержки ЕС. Обновление Стратегии в соответствии с рекомендациями SIGMA предусмотрено уже до конца 2018 г. Следующая оценка SIGMA может быть использована для оценивания реализации обновленной Стратегии.

Украина - государство, переживающее переходный период, как и ее государственное управление. Несомненно, впереди не спринт, а настоящий марафон, если Украина хочет достичь уровня государств - членов ЕС в стандартах государственного управления. Украина до сих пор борется с остатками советского прошлого, с коррупцией и слабостью политической системы. Но за последние годы был достигнут действительно значительный прогресс в сфере реформирования государственного управления. И следующие шаги должны быть решительные и целенаправленные, особенно в сферах с самыми большими вызовами и огромным значением для граждан. Реформа госуправления - это общеправительственная задача. Необходимы поддержка и реальные шаги по внедрению реформы на уровне всех министерств и министров. Лишь тогда положительные результаты получат как граждане, так и бизнес - как ключевые стейкхолдеры реформы и пользователи государственных услуг. Правительство сможет сформировать доверие граждан. Ведь эффективное государственное управление должно работать в интересах людей и ради развития государства.

* SIGMA - структура, созданная Евросоюзом и Организацией экономического сотрудничества и развития для оценки качества госслужбы, сервисов и управления в странах мира, от которой в значительной степени зависит финансовая помощь и инвестиции ЕС.

Об отчете SIGMA читайте в материале Аллы Котляр "Реформа госуправления: спринтерский забег не удался", ZN.UA, №34 от 15 сентября с.г.