Чиновник тоже человек. Заповедь врача «не навреди» является главной и при реорганизации

У нас чиновник — как невестка из известной пословицы. Такое впечатление, будто во всех бедах виноват именно он. Средства массовой информации пестрят громкими разоблачениями злоупотреблений чиновнического аппарата и обвинениями в неэффективности его работы. Дескать, вся система государственной службы несовершенна, ее действия несогласованны, решения противоречивы, исполнительская дисциплина низкая, чрезмерно сконцентрированные в столице ведомства дублируют функции друг друга, а региональная политика несбалансированна. И все это пропитано коррупцией, разъедающей государственную машину.

Многие исследователи общественных процессов называют общую систему управления номенклатурной и кланово-бюрократической. Вместе с тем, несмотря на многочисленные изменения в Законе Украины «О государственной службе», до сих пор окончательно не определен статус чиновников, вопросы карьеры и т.п. Госслужащие практически не защищены в социальном плане, отсутствует четкая система оплаты труда, пенсий и льгот — обязательных составляющих госслужбы во всех странах. Поэтому сейчас все заинтересованные стороны — госслужащие, общественность, научные работники — единодушно признают острую необходимость реформы отечественной государственной службы.

Как справедливо заметила газета «Зеркало недели» в статье «Лжереформа» (от 19 февраля 2005 года), «беды государственной машины вовсе не в количестве чиновников, а в том, как они работают». Сегодня, скажем, в Австрии в органах госслужбы занято 5,9% населения, во Франции — 4,9, в Германии — 3, США — 4,4, России — 0,8%. Самый высокий показатель в Швеции. Там каждый десятый — чиновник. В Украине же — один служащий на 200 человек. Хотелось бы, чтобы страна не пошла снова путем просто количественного сокращения армии чиновников и не получила реформу ради реформы.

Принятый в 1993 году Верховной Радой Украины Закон «О государственной службе» законодательно определил государственной службой «профессиональную деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получающих заработную плату за счет государственного бюджета». Эти лица законодательно обрели статус государственных служащих и соответствующие полномочия. Спустя год к ним распоряжением Кабинета министров были отнесены и работники Госнадзорохрантруда. Дальнейшая его история служит примером того, чем для общества в общем может обернуться необдуманное реформирование системы госслужбы.

Фактически отнесение надзорных инспекторов к категории государственных служащих совпало с образованием Государственного комитета Украины по надзору за охраной труда в качестве правопреемника Госгортехнадзора УССР. Новый статус изменил не только государственную политику в вопросах охраны труда, но и заложил новые подходы к ее реализации.

В Украине была внедрена система организации государственного надзора за безопасным ведением работ, базирующаяся на принципах промышленной безопасности, то есть состояния защищенности человека и общества от возможных последствий производственных процессов. При этом основное внимание, закономерно, сосредоточивалось именно на самых травмоопасных отраслях: угольной, нефтегазовой, металлургической, а также объектах повышенной опасности других сфер экономики. Были созданы горные и металлургические округа, межрегиональные инспекции, деятельность которых распространилась на несколько областей. Это дало возможность в условиях недостатка специалистов-инспекторов обеспечить необходимое количество проверок, расследований. То есть заметно усилить государственный надзор.

Украина, использовав мировой опыт в области технического надзора, практически с чистого листа создала единственную в мире систему, органично сочетавшую государственный надзор и управление охраной труда, а также систему экспертной оценки. Основной принцип, который мы стремились заложить, — не скопировать, а адаптировать мировую практику к отечественным требованиям, создав ряд принципиальных особенностей. Нам не нужно было так, как у всех, нам необходимо было лучше, чтобы эффективно выполнялись все требования, заложенные в директивах ЕС и конвенциях МОТ.

Именно эти нововведения, внедренные в нашей стране, снискали высокую международную оценку. На Межгосударственном совете по вопросам промышленной безопасности стран СНГ украинская система государственного надзора была признана самой эффективной.

К сожалению, кроме определенных достижений, до сих пор дают о себе знать многолетние проблемы в системе государственного надзора за безопасностью в промышленности. Прежде всего, это связано с многочисленными реорганизациями структуры, которых с лихвой хватило бы на несколько ведомств.

В 1993 году во время объединения Госгортехнадзора с технической инспекцией профсоюзов почти на треть было сокращено общее количество специалистов. Начиная с 1997 года систему надзора за безопасным ведением работ в промышленности объединяли, сокращали, а во время административной реформы в 2000 году вообще ликвидировали, превратив в государственный департамент в составе Министерства труда и социальной политики Украины. Как следствие, реформа, вновь преследовавшая цель прежде всего сократить количество чиновников, привела к преобразованию единой системы государственного надзора, которая могла тогда хоть как-то повлиять на ситуацию с травматизмом и приостановить процесс разрушения, на массовое расследование резонансных аварий и единичных несчастных случаев.

Только лишь шахтерские трагедии побудили принять ряд законодательных актов, в соответствии с которыми для надзора за объектами повышенной опасности была увеличена штатная численность государственных инспекторов на 80 единиц. Хотя в 1993 году уволили более двух тысяч специалистов. Вскоре появился ряд указов Президента и решений правительства об усовершенствовании системы государственного надзора и улучшении ситуации в сфере безопасности ведения работ.

Практически всегда осуществление государственного надзора происходило в сложных условиях. В основном из-за непонимания важности вопросов промышленной безопасности надзорная структура долго работала на грани человеческих возможностей. Еще несколько лет назад она не получала из бюджета ни копейки хотя бы на компьютер, не говоря уж о такой «роскоши», как автомобиль для своевременного выезда на место аварии. Неоднократные реорганизации Госнадзорохрантруда, в основном ради уменьшения армии государственных служащих, приводили к резкому оттоку квалифицированных специалистов. Подготовкой которых, между прочим, государство никогда не занималось. Надзорная структура годами воспитывала их собственными силами.

Так о каком соблюдении прежде всего со стороны самого государства Закона «О государственной службе» шла речь, если государственный служащий в течение многих лет был лишен возможности нормально работать и рассчитывать на надлежащий уровень оплаты своего труда, а система теряла свои самые ценные кадры?

Ведь инспектора Госнадзорохрантруда — это специалисты, владеющие знанием всех без исключения технологических процессов. И вообще, структура является едва ли не единственной, где сосредоточены специалисты всех отраслей экономики. Поскольку инспектор, требующий соблюдения нормативных документов, регламентирующих промышленную безопасность, скажем, в металлургической промышленности, сам должен на высоком профессиональном уровне знать обо всех ее технологических процессах.

Но долгое время надзорные инспектора получали зарплату значительно более низкую, чем соответствующие специалисты предприятий. Добавим к этому многочисленные реорганизации структуры, и станет понятно, почему из нее ушли специалисты с большим опытом, недостаток которых так остро ощущается ныне.

Такой единый орган, где сосредоточен технический потенциал из всех областей экономики, требует не ликвидации, а наоборот, повышения статуса и предоставления дополнительных функций по технологическому надзору.

Быть может, именно на этом и должно сосредоточиваться внимание реформаторов, стремящихся сделать общую систему государственной службы эффективной и современной. Поскольку повысить статус госслужащих и сделать их труд максимально продуктивным невозможно без существенного повышения их материального статуса.

Резонными являются замечания по этому поводу начальника Главного управления государственной службы Украины Тимофея Мотренко: «Если мы ставим человека перед серьезными финансовыми и административными решениями, если в его руках судьбы людей, структур, потоки денег, а зарплата такая, что он не может семью прокормить, это нечестно. Нужно думать не о том, что эти люди недостойны своих постов. Нужно сначала создать им достойные условия, а уж тогда спрашивать и требовать».

В свое время, реформируя государственный надзор в угольной отрасли, первое, что сделал комитет, — увеличил зарплату инспекторам угольных инспекций. Быть может, благодаря этому за весь 2003 год удалось не допустить ни одной трагедии на угольных шахтах, неоднократно сотрясавших страну в предшествующие годы. Ведь, подняв тогда заработную плату угольных инспекторов до уровня, когда человек может не просто выживать, но более-менее нормально жить, комитету удалось в течение года полностью укомплектовать соответствующие службы высококвалифицированными специалистами. И, возможно, не последним фактором, приведшим к резонансным авариям в 2004 году, стало именно вынужденное сокращение в течение первого квартала почти до одной четверти фонда оплаты труда надзорных инспекторов.

Наверное, стоит, наконец-то, и в других отраслях надзора избавиться от негативной практики, когда госслужащий, учтя положение предприятия по его недофинансированию, начинает закрывать глаза на недостатки по безопасному ведению работ на предприятиях, либо на самом деле страдающих от нехватки средств, либо просто желающих их сэкономить, обойдя закон, за счет безопасности производства, персонала и окружающих.

Ведь при этом нужно учитывать довольно досадную нынешнюю тенденцию, когда производства восстанавливаются, но на устаревшем, изношенном оборудовании, не отвечающем требованиям безопасности. Кроме того, в условиях экономического роста постоянно увеличивается количество малых и средних предприятий, руководство которых не всегда знает о своих правах и обязанностях, а порой и о своей ответственности перед законом за жизнь и здоровье сотрудников. И кто как не государственные органы надлежащим образом должны контролировать реализацию конституционного права работников на положенные, безопасные и здоровые условия, требуя от работодателей соблюдать закон?

Полагаю, не стоит даже пытаться объять необъятное и давать самый эффективный рецепт против хронической болезни общества. Однако, убежден, нужно и даже необходимо использовать опыт стран, способных сделать государственную службу эффективной, авторитетной и престижной.

Во многих странах реализуется концепция государственной службы как лидера общества. В рамках этого подхода государственная служба рассматривается как деятельность, предполагающая повышенный социальный статус и определенные преференции для госслужащих. Ведь она призвана воплощать в жизнь определенную демократическим путем политику государства. Для этого и предусмотрено формирование государственной службы из высококвалифицированных специалистов, заинтересованных в работе на благо общества и избавленных от политических влияний. С целью стимулировать добросовестную и качественную работу государственным служащим вместе с надлежащим материальным обеспечением предоставляются широкие социальные гарантии и закрепляются определенные преференции. И только в этом случае государство может в полной мере требовать от чиновника ответственного отношения к возложенным на него обязанностям.

Кроме того, прежде всего нужно поднять не только материальный, но и моральный статус государственных служащих. Ведь, по закону, служащий имеет право на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководства, сотрудников и граждан.

Нельзя не согласиться с тем, что сегодня социальный статус государственного служащего снижен именно из-за того, что всех подгоняют под один негативный стандарт. Стоит наконец-то увидеть в чиновнике не только «винтик» государственной машины, но прежде всего человека, который, выполняя ответственные правительственные задачи, тоже нуждается в заботе государства. Можно сказать даже более жестко: государство, постоянно унижающее чиновника, само не имеет перспектив для развития. А проще — каков чиновник, таково и государство. Однако это является темой отдельного, более пространного разговора.

Снова реформой государственной службы комитет ликвидировали. Снова продолжается распределение имущества. Снова в инспекциях происходит отток наиболее профессиональных кадров. Хорошо, если есть что делить. Только бы потом не пришлось делить слезы вдов погибших шахтеров...

Недавно, пребывая в Полтавской области, Президент Украины снова вернулся к вопросу кадровой политики новой власти. В частности, Виктор Ющенко сказал: «Нам нужны честные люди, способные люди, люди, которые думают о нации, искренне любят своих людей, чтобы они служили этим людям. Где найти таких людей — это вопрос не одного дня». Продолжая тему, хотелось бы подчеркнуть: ныне главной задачей комитета является сохранение хотя бы тогот кадрового потенциала, на подготовку которого уже потрачены многие годы. Если сохраним то, что имеем, тогда и искать не нужно будет.