Выгоды и риски Соглашения об ассоциации с ЕС

Подписание Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом - единственное средство в арсенале президента Януковича, способное уравновесить драматический с точки зрения внешнеполитических последствий для Украины эффект харьковских соглашений прошлого года. Скорее всего, даже при лучшем сценарии развития событий Украине удастся лишь вернуться к привычному многовекторному балансированию - формату, который никак нельзя назвать удачным для государства, подобного нашему. Эта стратегия не принесла ничего хорошего во времена Кучмы и вряд ли станет правильной в сегодняшних, более суровых условиях - расширившихся НАТО, ЕС и усилившейся России.

Менее оптимистичные сценарии - затягивание процесса переговоров или их срыва - самым негативным образом отразятся и на внутриполитических позициях президента, многократно подчеркивавшего приоритетность евроинтеграционного курса, и (в еще большей степени) на и без того слабых возможностях Украины отстаивать свои интересы на международной арене. Провал переговоров и срыв подписания Соглашения приведет к нарастанию невыгодной для Украины несбалансированности в отношениях с ЕС и, с другой стороны, к дальнейшему ослаблению возможностей нашей страны в отношениях с Россией. Ухудшены будут и позиции Украины по широкому кругу общеевропейских вопросов.

Но есть и другая опасность. Даже будучи подписанным, Согла­шение об ассоциации может так и не стать полезным инструментом выстраивания дальнейших отношений Украины с Европейским Сою­зом. Это может произойти в силу значительной асимметрии потенциалов партнеров, а также их разного видения роли в судьбе друг друга.

Для ЕС соглашения об ассоциации - довольно практичный инструмент. С их помощью обеспечивается создание благоприятной для Союза внешней среды. В зависимости от специфики конкретных стран и регионов на повестке дня могут появляться различные вопросы - от торговых барьеров до проблем безопасности. В обмен на доступ к своему рынку и технологиям ЕС стремится открыть страны-партнеры для воздействия своей «мягкой» силы - через нормативное, правовое, культурное и общеполитическое влияние. Соглашения об ассоциации становятся частью более широкой стратегии, направленной на обучение других государств (разумеется, в первую очередь, соседей) «говорить на языке» Европы, в большей или меньшей мере разделяя общеевропейские ценности.

Осуществление этой стратегии определяется в каждом конкретном случае комплексом обстоятельств. Диалог со странами Средиземно­морского бассейна затрагивает важные для ЕС проблемы безопасности наряду с экономическими и торговыми вопросами. Партнерство с государствами Восточной Европы нацелено, кроме всего прочего, на поиск форм дальнейшего сближения или, как это бывает в отдельных случаях, на подготовку либо поиск альтернативы полноправному членству.

Для Украины же соглашение является не только инструментом, но и символом. С его подписанием связана дальнейшая судьба европейского курса и/или его альтернатив. Ведя переговоры с ЕС по пово­ду соглашения в целом и условий зоны свободной торговли как его неотъемлемой части, Украина решает свои извечные геополитические дилеммы. В силу этого технические аспекты переговоров приобретают часто излишний идеологический или политический подтекст.

Этот подтекст оказывает двоякое воздействие. Во-первых, он тормозит переговоры, повышая цену отдельных вопросов. Принци­пиально важными для Украины являются проблемы квот на сельскохозяйственную продукцию, адаптация к европейским нормам и стандартам (включая авторское право и наименование отдельных видов продукции), энергетическая политика и безвизовый режим. Если эти вопросы рассматривать в рамках переговоров о создании зоны свободной торговли, то решение будет найдено во взаимных компромиссах (например, сохранение квот на экспорт украинского зерна в ЕС в обмен на повышение квот на экспорт мяса). Если же выходить за рамки торговли и придавать политическое значение этим вопросам, переговоры будут замедляться.

Во-вторых, политизация переговоров открывает дорогу для вмешательства третьих сторон. Этого трудно было бы избежать в любом случае, но, наделяя подписание Соглашения об ассоциации геополитическим смыслом (и подчеркивая его), Украина повышает ставки в политической игре. Последняя выходит за рамки собственно соглашения, затрагивая общие вопросы архитектуры европейской безопасности. Евроинтеграция Украины в этом случае становится частью процесса распределения сил и функций между ключевыми европейскими институтами - НАТО, ЕС, ОБСЕ, а также региональными организациями и отдельными государствами. Проблема заключается в том, что в этих более широких рамках царит неопределенность. А значит, Украина будет сталкиваться с конфликтами геополитических интересов крупных международных акторов, не будучи в состоянии влиять на ситуацию.

Значение российского фактора не стоит, на наш взгляд, демонизировать или преувеличивать, но давление России на внешнеполитический курс Украины неизбежно. При этом в пользу России говорит дефицит политических рычагов для защиты своей позиции, испытываемый Украиной после серии несбалансированных уступок прошлого года. В этой ситуации нашей стране придется предпринимать нестандартные шаги по поиску таких компромиссов, которые могли бы приносить пользу не только нам и ЕС как непосредственным участникам переговоров, но и России в качестве заинтересованной стороны. Спектр возможных решений может находиться как в области экономического сотрудничества, так и в сфере решения политических вопросов и проблем безопасности. Исходя из теории асимметричных отношений, для нашей страны был бы предпочтительнее первый путь.

Здесь кроется важный для Украины нюанс. Соглашение об ассоциации для ЕС - не обязательно подготовка к членству. В большинстве случаев это его замена. Понимание этого различия поможет избежать традиционной ошибки, которую совершают страны с заведомо более слабыми переговорными позициями, - связывания различных конкретных переговорных вопросов с более широкими и абстрактными обязательствами. В случае с Украиной таким обязательством выступает обещание вступления Украины в ЕС в будущем. Вопрос членства в ЕС - слишком комплексный и требует не обещаний, а многолетней подготовительной работы. Очень мало практического смысла заключается в акцентировании заявления о перспективе такого членства, если только это требование не используется с целью добиться уступок в других вопросах или не служит для затягивания времени.

Существует еще одна форма политизации процесса переговоров, избежать которой Украине не удастся. Это выдвигаемые Евро­пейским Союзом требования по соблюдению основных демократических прав и свобод, в центре которых - права человека. Комп­лекс демократических норм - это базовая ценность для ЕС, ключевое требование при начале любых партнерских отношений. Оно связано как с историей, так и со стратегическим видением Евросоюзом своей роли в современном мире и лежит в самой основе его нормативной силы. Эти ценности не могут быть предметом торга и компромиссов, и ЕС, пользуясь правом более сильного участника большинства переговоров, которые ему приходится вести, стремится «навязать» именно такие рамки. Для Украины было бы принципиальной ошибкой не считаться с этим или думать, что эти требования можно каким-то образом обойти. Если вся история украинской евроинтеграции чему-то и учит, то именно тому, что без демократических реформ ни о каком сближении с ЕС речь идти не может.

В этом контексте соответствие нормам европейской демократии - ключевая предпосылка заключения любых важных соглашений с ЕС, и Соглашение об ассоциации не является исключением. Свидетельства нарушения прав человека, свободы слова и ключевых политических свобод станут непреодолимым препятствием. Поскольку Соглашение об ассоциации содержит политический компонент, отклонения от демократических стандартов наверняка поставят под вопрос его подписание и/или ратификацию.

Сложившаяся в силу всех этих факторов ситуация вокруг подготовки Соглашения об ассоциации примечательна своей асимметричностью. Она проявляется а) в различной относительной ценности объектов переговоров; б) в акцентировании разных сфер сотрудничества и в) существенно отличном удельном весе партнеров в структуре интересов друг друга. В таких условиях Украине целесообразно придерживаться следующих принципов.

• Целостность. Готовящееся Соглашение об ассоциации представляет собой систему взаимосвязанных обязательств, общий смысл которых сводится к углублению режима сотрудничества Украины с ЕС. В этом контексте политические, нормативные и правовые факторы неотделимы от экономических и торговых аспектов, поскольку рассматриваются Европейским Союзом как обязательные элементы общей стратегии.

• Гибкость. Нынешняя стадия переговоров требует уступок. В силу сложившейся в течение последнего года ситуации Украина больше других заинтересованных сторон теряет от затягивания переговоров. Из этого вытекает необходимость идти на уступки и модифицировать тактику переговоров. В то же время, пределы таких уступок должны быть четко обозначены, а каждый шаг навстречу требованиям ЕС - сопровождаться четкими объяснениями причин. В этом случае у второй стороны переговоров не сложится впечатление о готовности Украины уступать «просто так».

• Широкое стратегическое видение. В заключительной стадии переговоров необходимо снова поставить перед собой вопрос о роли, которую Соглашение об ассоциации будет играть для Украины в случае подписания и ратификации. По возможности желательно избавиться от иллюзий об исключительности значения Украины
для ЕС и надежд о членстве в Союзе как скором последствии Соглашения. Вместо этого нужно осознать, что подписание этого документа стратегически означает включение Украины в орбиту нормативного влияния ЕС - с вытекающими из этого последствиями в политической и экономической сферах, а также вопросах безопасности. Экономические выгоды, которые Украина получит от создания зоны свободной торговли, это своеобразный «пряник», выдаваемый Европейским Союзом тем государствам, которые становятся частью системы безопасности по периметру его границ. Активность Украины на этих направлениях сможет максимизировать выгоды от соглашения, в то время как пассивная внешняя политика, скорее всего, превратит его в технический документ.

Подводя итог, можно сказать, что основная опасность для Украины на заключительном этапе подготовки Соглашения об ассоциации с ЕС заключается в искажении - сознательном или не очень - его роли и места. Соблазн представить подписание этого документа как большую внешнеполитическую победу, использовать его для выравнивания дисбалансов в отношениях с ключевыми геополитическими игроками могут сыграть с Украиной нехорошую шутку. И наоборот - понимание работы механизмов, скрытых в документе (в том числе на основании изучения опыта других стран-партнеров ЕС), готовность на практике внедрять европейские стандарты и подходы в различных сферах общественной жизни, а также способность частично компенсировать асимметрию в отношениях с ЕС смогут превратить Соглашение в настоящую внешнеполитическую победу.