Визовая политика ЕС в Украине: от заморозков до оттепели

Вопрос визового режима в отношениях Украины и ЕС в течение последних лет находится под бдительным вниманием всего украинского общества, а политические игроки стремятся заработать политический капитал на демонстрации заботы о гражданах Украины. К сожалению, политизированные проявления заботы нередко только усугубляют проблемы тех, кого сомнительным образом пытаются защитить некоторые политики.

В предыдущем номере «ЗН» была критически проанализирована идея восстановления виз для граждан ЕС со стороны Украины. Ее апологеты зачастую апеллируют к проблемам, возникающим у граждан Украины в консульствах стран ЕС во время оформления виз. Однако мало кто из них интересуется реальным анализом ситуации в этой щепетильной сфере. Между тем в Украине накоплен значительный массив аналитических материалов, позволяющих подойти к анализу проблематики визового режима с ЕС без лишних эмоций.

Одной из попыток объективного освещения эффективности действия Соглашения об упрощении оформления виз и его последствий и перспектив стал мониторинг практики выдачи виз консульствами стран ЕС, который провел консорциум неправительственных аналитических центров Украины при поддержке Международного фонда «Відродження». Важнейшие итоги этого мониторинга предлагаем вашему вниманию.

Визовая практика глазами украинцев

В течение 2008 года объектом исследования Центра мира, конверсии и внешней политики Украины и шести региональных партнеров стали визовые практики одиннадцати стран Шенгенского пространства. Консульства, охваченные мониторингом, представляли страны «старого Шенгена» — Германию, Францию, Италию, Испа­нию, Бельгию, Грецию и «нового Шенгена» — Польшу, Венгрию, Чешскую Республику, Словакию, Литву. К последней группе причислены государства, вошедшие в Шенгенскую зону в декабре 2007 года.

Список стран, попавших в фокус исследования, украинскому заявителю хорошо известен, ведь именно в их консульские учреждения наши соотечественники зачастую несут документы для получения визы.

Исследование проводилось в два этапа: летом и поздней осенью 2008 года, что дало возможность отследить динамику, в том числе сезонного характера.

По предварительным исследованиям, проводившимся накануне последнего расширения Шенгенской зоны, визовая практика, в частности, Польши, Венгрии, Словакии, была достаточно прозрачной и необременительной. Однако, став новыми членами семьи Шенгена, страны Центрально-Восточной Европы должны были унифицировать свои требования в соответст­вии с ее строгими правилам.

Возникали вопросы: состоялась ли полная гармонизация визовой практики внутри стран Шенгена; смогли ли новые члены оставить хоть какие-то элементы своей «дружественной» политики в условиях новых правил игры; смогло ли Соглашение об упрощении оформления виз компенсировать негативные последствия расширения Шенгена?

Источником информации стали 840 респондентов — украинских заявителей, с которыми по стандартизированной анкете были проведены содержательные интервью, охватившие все этапы визового ходатайства. Опрос проводился на выходе из консульских учреждений стран ЕС.

В очереди за Европой

Первое, что попадает в поле зрения, — это очереди, уже давно ставшие неотъемлемым атрибутом визовой процедуры.

Более половины опрошенных сталкиваются с необходимостью выстаивать очереди на различных этапах визового ходатайства. Одна­ко зафиксировано определенное отличие в решении проблемы очередей консульствами «старого» и «нового» Шенгена: если заявители стран «нового Шенгена» летом прошлого года стояли в очередях в более чем 70% случаев, то заявители «старого Шенгена» — на 12—14% реже. Тогда же, в пик туристического сезона, каждый седьмой опрошенный заявитель стран «нового Шенгена» должен был стоять в очередях более четырех часов, тогда как абсолютное большинство заявителей «старого Шенгена» ожидали меньше одного часа.

В ноябре ситуация улучшилась: две трети респондентов консульств «старого Шенгена» и около 45% «нового Шенгена» либо вообще не стояли в очередях, либо стояли в совсем незначительных. Длина очередей существенно сократилась, прежде всего вследст­вие сезонного уменьшения количества заявителей.

Лучшая ситуация в консульст­вах «старого Шенгена» объясняется тем, что претенденты на визы чаще прибегают к предварительной записи через Интернет и по телефону или, как в случае с консульствами Бельгии, Испании, Италии, действуют через визовые центры, где также практикуется предварительная запись. Однако нельзя забывать, что «живые» очереди у консульств трансформируются в «виртуальные»: неединичны случаи, когда респонденты попадают на собеседование только через три-пять недель после записи. При этом более организованная работа консульств «старого Шенгена» имеет свою цену, которая нередко (как, например, в визовых центрах) выливается в конкретный денежный эквивалент.

Что касается продолжительности ожидания решения консульства (после подачи документов), то ситуация в консульствах «старого Шенгена» также привлекательнее по сравнению с менее опытными странами Центрально-Восточной Европы.

Около 80% опрошенных заявителей потратили на визовую процедуру до 10 дней, что соответст­вует положению Соглашения. Од­нако каждый десятый из опрошенных нами посетителей консульств «старого Шенгена» потратил на визовую процедуру более 10 дней, а в отношении «нового Шенгена» этот показатель значительно выше — 23—25%. Указанные данные демонстрируют неполноту выполнения Соглашения об упрощении оформления виз, в соответствии с которым визовый запрос рассматри­вается 10 календарных дней от даты получения заявления и докумен­тов. Хотя в статье 7 п. 2 указывает­ся, что «срок рассмотрения заявле­ния может быть продлен до 30 календарных дней в отдельных случаях...», слишком большое количество таких ситуаций свидетельствует, по нашему мнению, об определенном злоупотреблении понятием «отдельный случай».

Тают ли цены во время «оттепели»?

О качестве имплементации Соглашения свидетельствуют ответы заявителей на вопрос о дос­туп­ности многоразовых, долгосроч­ных и бесплатных виз. Более половины респондентов — 59,3% — идентифицировали себя с категориями, которые могут претендовать на льготы, установленные статьями 5 и 6 Соглашения об упрощении оформления виз, то есть на получение дол­госрочных (многоразовых) виз и на освобождение от консульского сбора (бесплатные визы) соответственно.

Исследованием установлено, что удельный вес респондентов, получивших визы бесплатно, колеблется в пределах от 25 до 30%. Литва — единственная, в которой количество бесплатных виз стабильно (во время обоих этапов исследования) превышает 40%, тогда как в Италии этот показатель самый низкий и колеблется в пределах 5—10%. Довольно высокий (более трети) показатель доли бесплатных виз в консульствах Германии, Словакии и Греции.

Значительное отличие в удельном весе бесплатных виз между первым и вторым этапами исследования не зафиксировано.

Что касается стоимости процедуры получения визы, то подавляющему большинству опрошенных обеих групп стран Шенгена нужно было платить консульский сбор 35 евро. При этом издержки заявителей «старого Шенгена» выше, поскольку в консульских учреждениях этих стран заявителям не всегда сообщают, что их возраст или профессия позволяют им не платить за визу согласно Соглашению, и, если заявитель сам недостаточно сведущ в вопросе собст­венных льгот, с него могут потребовать уплаты консульского сбора. Во многих случаях сомнения относительно принадлежности заявителя к соответствующей льготной категории трактуются не в пользу заявителя.

К тому же около половины консульских учреждений «старого Шенгена» ввели практику платных посреднических услуг — визовых центров, которой в абсолютном большинстве случаев практически невозможно избежать и которая повышает визовые расходы с 35 до минимум 60 евро. Визовые центры хотя и значительно улучшили ситуацию с очередями, все-таки достигли этого результата лишь ценой заметного повышения стоимости визового ходатайства.

Сейчас не больше двух третей заявителей, идентифицирующих себя с льготными категориями, определенными статьей 6 Соглашения (право на бесплатное оформление виз), реально получают визы бесплатно. Следовательно, тут есть простор для дальнейшего улучшения ситуации.

Прогресс есть — вопросы остаются

В части предоставления долгосрочных и многоразовых виз наблюдается прогресс: если в июле прошлого года консульства стран Шенгенской зоны выдавали около 30% виз для многоразового въезда, то, по данным ноябрьского исследования, обладателей таких виз было уже 39%. «Чемпионы» по выдаче многоразовых виз — консульства Венгрии, где их количество на обоих этапах мониторинга превышало 50%. Поряд­ка 45% респондентов консульств Польши также оказались обладателями таких виз. В кон­це года существенно возросло количество многоразовых виз в консульст­вах Германии и Италии. Меньше всего позитива по этому параметру наблюдается в консульствах Греции, где их удельный вес не превышает 10%.

Впрочем, количество многоразовых виз несколько нивелируется их «качеством», точнее — сроком действия, зачастую не превышающим одного-трех месяцев. Только каждая шестая многоразовая виза имеет продолжительность действия более шести месяцев. По­скольку крайне незначительная часть путешествующих посещает страны ЕС чаще, чем раз в месяц, на практике такие визы нередко используются только один раз. Единственной категорией граждан, для которых многоразовые визы продолжительностью один-три месяца могут представлять практическую ценность, являются лица, занимающиеся пограничной торговлей.

Указанная ситуация свидетельствует о наличии разночтений Соглашения. В частности, украинская сторона настаивает и ожидает выдачи значительного количества годовых, трехлетних и пятилетних виз, тогда как ЕС трактует понятие «до года», «до трех лет» буквально: то есть «до года» в большинстве случаев для него означает не год, а месяц, три или максимум шесть месяцев. Эта разница в толкованиях была доведена до Совместного комитета экспертов, которые должны приложить усилия для нахождения консенсусной трактовки указанного положения Соглашения.

Неисчерпаемый перечень документов

Хочешь визу — будь готов к высокому уровню открытости перед консульскими работниками и тщательным проверкам. Зачастую консульские учреждения обеих групп стран Шенгена требуют следующие документы: кроме основных (приглашение, фотографии, паспорт, визовая анкета), — подтверждение наличия средств на транспорт и проживание, регистрацию по месту проживания.

Остаются актуальными и документы, уместность подачи которых вызывает серьезные сомнения у украинских заявителей: подтверждение о несудимости, собственном бизнесе или бизнесе приглашающих партнеров, наличие недвижимости, свидетельство об образовании, семейное положение, документальное подтверждение связей, фотографии, которые бы свидетельствовали о пребывании заявителя в стране направления, другие документы частного характера.

В абсолютном большинстве слу­чаев консульства принимают к рассмотрению исключительно оригина­лы документов, отказываясь рассмат­ривать бумаги, присланные факсом или по электронной почте, что во многих случаях создает дополнительные трудности для заявителей.

С началом имплементации Соглашения льготные категории граждан ожидали обещанного сокращения списка необходимых документов. К сожалению, опрос не зафиксировал уменьшения количества документов, требуемых консульством от заявителей, что ставит под сомнение качество выполнения статьи 4 Соглашения, регламентирующей исчерпывающий перечень документов для подтверждения цели визита для отдельных категорий граждан.

Отказов стало меньше, но…

Между первым и вторым этапами исследования уровень отказов в предоставлении визы уменьшился с 8% до 6,6%. Чаще отвечают отказом в предоставлении визы консульства стран «старого Шенгена» — 9,6%, а в странах «нового Шенгена» этот показатель приближается к 5%. По сравнению с минувшими годами (мы ведем мониторинг визовой политики стран ЕС с 2003 года) ситуация в целом по Шенгену улучшается, ведь четыре—пять лет назад отвечали отказом в 12—14% случаев. Ниже представлена диаграмма по данным в отношении стран, из которой видно, что чаще всего отказывают консульства Фран­ции, Испании и Греции.

Вместе с тем формальный процент отказов нельзя отождествлять с общим количеством тех, кто стремился уехать, но не уехал. Во многих консульствах ужесточили практику предварительного контроля за качеством пакета документов, и визовое ходатайство просто не принимается, если того или иного документа не хватает. Часть заявителей вследствие такого неудачного первого визита отказывается от поездки, хотя и не получает отказ де-юре. К сожалению, для оценки количества таких «неформальных отказов» нужна другая, более сложная социологическая методика.

Изменения в теории и на практике

Произошли ли изменения в процедуре получения визы в течение 2008 года вследствие внедрения с 1 января 2008 года Соглашения между ЕС и Украиной об упрощении оформления виз и расширения 21 декабря 2007 года Шенгенской зоны?

Мы задавали вопросы об изменениях тем респондентам, которые имели опыт получения виз в предыдущие годы: по поводу продолжительности процедуры, стоимости визовых услуг, требований к документам и их количеству, риска получить отказ и т.п..

В ответах этой «опытной» категории респондентов наблюдается очевидная тенденция: большинство заявителей в страны «нового Шенгена» летом 2008 года отмечали «значительное ухудшение» или «ухудшение» по всем существенным параметрам — продолжительность процедуры, стоимость визовых услуг, осложнение требований с документами. Вместе с тем большинство заявителей в страны «старого Шенгена» считали, что ситуация не изменилась или же констатировали противоположную тенденцию: улучшение (количество последних оценок достигало четверти—трети по разным параметрам).

Такая ситуация вполне предсказуема, ведь положительные нововведения Соглашения не могли полностью компенсировать того значительного осложнения доступа к визам стран Центрально-Восточной Европы, которое было обусловлено их вступлением в Шенгенскую зону.

В свою очередь по результатам второго (ноябрьского) этапа исследования, просматривается выравнивание ситуации: уже не большинство, а только четверть заявителей в страны «нового Шенгена» отмечают существенное ухудшение условий получения виз по сравнению с предыдущими годами. Это свидетельствует о приложении консульскими службами этих стран усилий в направлении компенсации негативных последствий вступления этих стран в Шенгенскую зону.

Однако единодушными остаются более половины пользователей обеих групп Шенгена, отмечая отсутствие существенных изменений: следовательно, большинство украинских заявителей не разделяют как слишком пессимистических, так и оптимистических оценок изменений, произошедших в последние годы в сфере доступа к визам Европейского Союза.

Разочарование года?

Почему же первые результаты выполнения Соглашения были оценены в Украине критически?

Во-первых, проблемы с визами коснулись всех путешественников, тогда как Соглашение об упрощении оформления виз в большинстве его положений касается только отдельных категорий, то есть меньшинства граждан.

Во-вторых, проблемы от распространения шенгенских правил на наших западных соседей оказались больше ощутимыми, нежели льготы, предоставленные Соглашением. Особо это касается приграничных регионов.

В-третьих, практика выявила нехватку механизмов прямого действия Соглашения, поскольку консульства кое-где продолжают пользоваться ведомственными инструкциями, составленными до подписания соглашения и не адаптированными своевременно.

В-четвертых, отдельные положения Соглашения имеют размытый, нечеткий характер, что дает возможность консулам игнорировать их или трактовать не в пользу украинских заявителей.

Вместе с тем, несмотря на весь оправданный критицизм, наличие положительной динамики нельзя отрицать. Тенденцию критического снижения количества путешествий граждан Украины в страны ЕС, фиксировавшуюся в первой половине 2008 года, удалось в значительной степени преодолеть. Рост удельного веса многоразовых, долгосрочных и бесплатных виз, уменьшение количества отказов в течение по крайней мере последнего полугодия является очевидным фактом. Это создает основания для углубления переговорного процесса в направлении полной отмены визового режима между Украиной и ЕС — если только горячие головы украинского политикума не разрушат имеющееся окно возможностей своими невзвешенными, популистскими действиями вроде восстановления визового режима для граждан ЕС или нарушением существующих обязательств по вопросам реадмиссии.