Минрегионстрой: имитация деятельности

Интервью с министром регионального развития и строительства Владимиром Григорьевичем Яцубой можно считать манифестом деятельности руководства министерства. Общий вывод: реформ не будет. Ведь любые изменения связаны с серьезными потрясениями, рисками, конфликтами, в частности, на уровне личностей. А действующее руководство не готово к преодолению таких препятствий. Поскольку для реформ нужны не столько материальные и финансовые ресурсы, сколько сильная воля, подкрепленная интеллектом.

О том, что особых сдвигов в решении проблем самоуправления и территориальных органов исполнительной власти не следует ожидать, свидетельствуют кадровые решения министра. Конечно, старые, проверенные компартийные работники антураж не испортят, но ожидать от них прорывных идей и самопожертвования было бы слишком оптимистично. Однако меня, бывшего директора департамента местного самоуправления и админтерустройства, непосредственно ответственного за подготовку пакета законопроектов, связанных с реформой территориальной организации власти, публично высказанная позиция министра не может оставить равнодушным. И не только потому, что оскорбительно слышать, будто бы подготовленные разработки нежизнеспособны. Ведь они базируются на опыте реформ ряда стран Европы, где реформа местного самоуправления сопровождалась обязательной реорганизацией пространственной основы власти или так называемой реформой административно-территориального устройства. Между прочим, непосредственные авторы таких реформ из Польши, ФРГ, Дании отмечали, что по глубине проработки концептуальных основ и детализации мероприятий реформа в Украине могла бы стать лучшей в Европе. Да Бог с ним, нет пророка в отечестве своем.

Интересно другое: это министр артикулирует свое мнение или это мировоззренческая позиция всей нынешней властной верхушки. Позиция, которая фактически не подразумевает децентрализации власти в стране. Позиция, которая полностью отвечает внутреннему состоянию души бывшего партийного аппаратчика. Признаки этого, как по Фрейду, пронизывают все интервью.

Например, желание нагрузить президента обязанностью «утверждать генеральные планы» крупных городов явно отдает ностальгией по временам, когда первый секретарь ЦК ставил свой автограф на таких документах. Хотя полномочия гаранта Конституции, определенные в Основном Законе, исчерпывающие и указанного не содержат. Предложение утверждать генеральные планы других городов «высшими уровнями власти» вообще радует новизной, — по Конституции Украины, у нас нет иерархии советов. Каждый уровень местного самоуправления наделен своей компетенцией, которая не должна накладываться на полномочия другого уровня.

Желание «угодить» президенту просматривается и в предлагаемом Минрегионстроем законопроекте «Об административно-территориальном устройстве Украины», в соответствии с которым только глава государства наделяется правом вносить на рассмотрение Верховной Рады Украины законопроекты, касающиеся вопросов административно-территориального устройства, при этом игнорируя право законодательной инициативы других субъектов, определенных Конституцией.

Кстати, о Конституции. Наша команда прекрасно понимала, что любые законопроекты, касающиеся административно-территориального устройства, при желании можно трактовать как неконституционные. Ведь раздел «Территориальное устройство» не предусматривает таких образований, как «объединение» сел, городов, продолжающих спокойно функционировать в условиях действия этой Конституции уже свыше 14 лет. И механистическое трактование перечисленных в Конституции составляющих территориальной системы как административно-территориальных единиц потребовало бы такого дробления нынешних сельсоветов, которое довело бы количество органов самоуправления с нынешних 12 до 27 тысяч — по количеству поселений. Поэтому мы предложили определять понятие «административно-территориальная единица» (АТЕ) как такую совокупность составляющих территориального устройства, определенного в Конституции, которая удовлетворяет требованиям, необходимым для построения эффективной административно-территориальной системы.

Министр напрасно упрекает нас в «строительстве замков на песке». Подготовке пакета необходимых законопроектов, включая изменения в Конституцию, предшествовали годы кропотливых расчетов всех аспектов реформы — пространственных, экономических, бюджетных, правовых. Да и сама необходимость упорядочить админтерустройство назрела еще до известных предложений Романа Безсмертного как потребность решить вопрос сравнимости АТЕ. И, как следствие, обеспечение формирования местных бюджетов в соответствии с социальными стандартами. То есть создание системы, которую часто называют «формированием бюджета снизу». Однако выяснилось, что эту проблему невозможно сдвинуть с места из-за большой неоднородности низовых административно-территориальных единиц.

Чтобы убедиться в жизненности предложенных идей, мы провели многочисленные моделирования новых базовых административно-территориальных единиц, причем не только из центра, но и в областях, где специалисты, по методическим рекомендациям министерства, самостоятельно овладевали логикой нововведений. Учитывался также предыдущий опыт подготовки и проведения бюджетной реформы конца 1998—2001 годов — одной из немногих, успешность которой уже не отрицает ни одна из политических сил. А тогда было немало скептиков. И обвинения в нарушении Конституции звучали. Но была политическая воля для проведения реформы, реализованная через разработку и принятие Бюджетного кодекса и пакета подзаконных актов. Были проведены расчеты многих возможных вариантов конфигурации доходов и расходов разных уровней самоуправления, их соотношение, пока не вышли на оптимальные решения, которые помогли местным бюджетам выстоять в самые тяжелые кризисные годы. И формулы расчета трансфертов были тщательно выверены со специалистами Минфина. Чтобы не оставалось сомнений: за заботливо взлелеянным деревом бюджетных новаций будет кому ухаживать во времена бурных политических катаклизмов.

И во время подготовки админтерреформы именно необходимость тщательно и взвешенно отрабатывать все детали побуждала нас не форсировать политическое решение проблемы, а действовать строго по регламенту Кабинета министров. Сначала правительство утвердило согласованную ключевыми министерствами и ассоциациями органов самоуправления Концепцию реформы местного самоуправления (постановление КМУ № 900 от 29.07.09), потом — план мероприятий по ее реализации (постановление КМУ № 1456 от 07.12.09). Эти документы и стали техническим заданием на проведение реформы, в соответствии с которым готовился пакет конкретных законопроектов.

Нынешнее руководство Минрегионстроя, чтобы быть честным до конца, должно было бы обратиться в Кабинет министров с предложением отменить упомянутые документы и предложить собственное видение. Но тогда пришлось бы объяснять, что за неполный год глобальные вызовы начали обходить Украину, что деградация сельской инфраструктуры прекратилась. В конце концов, нужно было бы заявить, что Европейскую хартию местного самоуправления Верховная Рада ратифицировала по ошибке или преждевременно, что нашей стране больше подходит концепция «управляемой демократии» по российскому образцу. Но традиции аппаратной работы не предусматривают провозглашения своих реальных планов так откровенно. Да и не запишешь в техническом задании для разработчиков законопроектов — «оставить все как есть, но переписать другими словами». Тихой сапой легче достигнешь настоящей, а не рекламированной в агитках цели.

Поэтому Минрегионстрой и предлагает сегодня законопроекты, по мнению разработчиков, более проходные. Хотя и не согласованные между собою. Так, в законопроекте «О местном самоуправлении» предусматриваются одинаковые полномочия для всех органов местного самоуправления базового уровня — сельских, поселковых, городских, тогда как законопроектом «Об административно-территориальном устройстве» даже для городов предусмотрена градация на города районного, областного, общегосударственного значения без определения ее правовых последствий. И вообще радикально изменены устоявшиеся понятия «город», «поселок», «село» как категории отдельных поселений — на объединение поселений. Действительно, как теперь объяснять жителям и народным депутатам, что отныне село — это не село, а несколько сел, а при присоединении поселений к городам они вообще теряют свою идентификацию, — вопрос далеко не академического характера. В законопроекте «О местных государственных администрациях» консервируется наложение полномочий органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти. А законопроект «О государственной поддержке объединения сельских территориальных общин» вообще выпадает из контекста.

Все это похоже на попытку протащить сомнительные решения, рассчитывая на то, что в окружении премьера и президента нет специалистов, способных распознать в предлагаемых законопроектах потемкинские деревни.

Законопроект «Об основах государственной региональной политики» трудно критиковать — он практически не несет никакой правовой нагрузки. В частности, выхолощены финансовые гарантии реализации государственной политики в регионах. Это и неудивительно, ведь в версии проекта, которая предлагалась предыдущим составом Минрегионстроя, предусматривалось создание фонда регионального развития по примеру стран ЕС. А это делало бы процесс подготовки и прохождения документов формализованным, прозрачным и даже несколько скучным. Ни тебе героической борьбы за кусок бюджетного пирога, ни торгов с нардепами за перечни объектов инвестиций, ни неминуемых визитов в Киев региональных руководителей, где их можно было бы провести по высоким кабинетам на Грушевского и Банковой для «решения вопроса». В общем, нет места подвигу, вечно нужного на постсоветском пространстве. И сакральность власти исчезает.

По-человечески жалко руководство Минрегионстроя: вместо обычной симуляции активной деятельности ему приходится что-то предлагать как действенное и новое в противоположность подготовленным и апробированным на местах документам своих предшественников.

Не буду отрицать, что реформирование административно-территориального устройства — непростое политическое решение. И в большинстве стран оно принималось сложно. Но там, где его таки приняли, где технические предпосылки были обеспечены, оно реализовалось решительно, быстро и без лишнего скулежа. Потому что вопрос пространственной организации власти всегда оставался прерогативой правительства. В Грузии, например, реформу провели вообще молниеносно: более полторы тысячи сельских советов в соответствии с законом объединили в 69 муниципалитетов в рамках существующих районов буквально за считанные дни. Население восприняло это с пониманием и поддержало.

И в Польше реформа воеводств в 1999 году прошла быстро и без особого сопротивления региональных элит, поскольку техническая работа для этого была выполнена колоссальная. При этом следует иметь в виду, что поляки синхронно решали и проблему межбюджетных отношений, которая у нас уже в основном решена в Бюджетном кодексе.

Заявление министра о невозможности «пойти на это без политической воли и поддержки всех политических сил» вообще удивляет. Какой еще концентрации власти не хватает для принятия и воплощения действительно необходимых решений? Если, конечно, их действительно хочет принять нынешняя власть. Наконец, в истории оставляют след лишь смелые и решительные личности.

Напоследок хочется поддержать Владимира Григорьевича аргументами в пользу отдельного министерства, ответственного за управление территориями. То, что нет соответствующего профильного закона, — логично, ведь сфера его интересов не секторальная, она пронизывает всю деятельность правительства, обеспечивая его пространственную основу. Нет же, например, специального закона о полномочии Минэкономики. Да и Минюст собственным законом не обзавелся, — нельзя же серьезно считать его миссией регистрацию имущественных прав! Однако никто не подвергает сомнению существование Минюста и Минфина. Ведь очевидно, что исполнительная власть реализуется в ресурсном и регуляторном измерениях, за которые отвечают, соответственно, Минфин и Минюст. Потребность координировать деятельность территориальных органов центральных министерств, упорядочение их структуры, размежевание полномочий, взаимодействие с органами самоуправления — все это обуславливает создание специального органа центральной власти по вопросам управления территориями со статусом, соизмеримым со статусом Минфина и Минюста. Но, чтобы остаться министерством, нужно активно артикулировать главную его миссию — упорядочение пространственной основы власти.