Конституционная модернизация: прогресс или стагнация?

Два десятилетия украинской независимости - немалый срок для становления нового государства. Несмотря на то что было приложено много усилий для построения современных европейских институтов, достижения на этом направлении не кажутся убедительными. В далеком 1991 году казалось, что обретение формальных признаков самостоятельного государства откроет путь к современному справедливому обществу, к свободной и открытой демократии, к конституционно-правовому государству.

Следует отметить, что конституционные акты 1996, 2004 годов сделали свой вклад в процесс построения конституционного порядка. Но эти конституционные решения, скорее, помогали удерживать социальный status quo, который все еще находился в постсоветской системе координат. Действующий ныне конституционный механизм за эти годы оказался на грани исчерпания собственных ресурсов. В последнее время это провоцирует появление институциональных тупиков, из которых с помощью старых инструментов уже невозможно найти выход.

Поэтому теперь вновь на политической повестке дня стоит вопрос необходимости нового конституционного процесса. Очень большое значение в этом контексте имеет подведение определенных итогов под «старым» этапом конституционирования и формулировка четкого видения цели, задач, фундамента новой Конституции, современного конституционализма.

Конституция модерна

Украину уже традиционно причисляют к постсоветским странам, переходным государствам Восточной Европы, к странам третьего мира Европы и даже к так называемым failed states. Попадание в эти списки недоразвития свидетельствует о том, что в стране не созданы эффективно работающие институты, право подменяется законом сильного, не созданы системы справедливого правосудия, господствующее место занимают коррупция, административное и силовое давление. Все это признаки досовременных государств, в которых не было водораздела между частным и публичным, в которых не произошло четкой демаркации между собственностью и властью.

Главной чертой современных государств становится выделение права как главного социального регулятора. Право в таких государствах исполняет роль общественной системы координат, светского набора ценностей, гражданской идеологии, вокруг которой и складывается конституционное государство. Именно благодаря праву люди не только получают свободу, но и становятся свободными. То есть их поведение зависит не от государства или других граждан, а от совместно созданных, всеми соблюдаемых правил. Именно в таких условиях появляются современные конституции, которые становятся «библией» свободных граждан.

Следует отметить, что право не возникает само собой и не является подарком или привилегией, оно имеет четкий источник. И этим источником, кроме естественных прав человека, в своей основе выступают частная собственность и отношения собственников. Именно когда человек приобретает собственность, он заинтересован в установлении одинаковых для всех правил игры, потому что становится самостоятельным субъектом, который заходит в разного рода отношения как с другими гражданами, так и с государством. В этом ракурсе важнейшим является вопрос гаранта прав собственности и арбитра в отношениях владельцев. Ука­занную функцию в правовом государстве берет на себя независимая судебная система.

Если оценить конституционирование украинского независимого государства, то можем ли мы сказать, что Конституция Украины соответствует государству современного типа - назовем его государством модерна? К сожалению, довольно часто можно говорить только о формально задекларированных правах и целях, которые к тому же пролонгируются из «социалистических конституций» прошлого. Фундаментом конституций социализма была всеобъемлющая роль государства. Конструкция конституционного договора (если о таком вообще можно говорить) имела вид тотального государственного контроля в обмен на государственную опеку. В таких условиях индивиды не имеют неотъемлемых прав, а государство свободно распоряжается ими, наделяя их правами по собственному усмотрению. Иначе говоря, по сути конституционный договор формируется не вокруг прав человека, а вокруг прав государства на человека. Этот, так называемый патерналистский, договор в условиях независимости Украинского государства хотя и видоизменяется, но все же остается доминирующим. В украинском варианте он (договор) имеет вид ограничения прав в обмен на государственные гарантии. В условиях такого осовремененного патерналистского контракта «права» граждан больше тяготеют к комплексу домогательств, который оформляется в виде ожиданий социального донорства от государства. Такие права-домогательства не имеют ничего общего с правами-свободами, лежащими в основе современного видения природы общественного договора. Ведь именно он должен быть положен к фундаменту Конституции.

Суть современного постсоветского патерналистского контракта в том, что, с одной стороны, дефицит собственнос­ти порождает и дефицит прав, поэтому граждане все еще заинтересованы в патерналистс­ких отношениях с государст­вом. Если нет гарантий формирования и сохранения частной собственности, нет независимой судебной системы, то формируется неразрывный узел власть-собственность. Накопление собственности дает неограниченную власть: политическая власть наделяет неотъемлемым правом владеть собственнос­тью, а с другой стороны - наличие собственности обеспечивает политичес­кое влияние и властный авторитет. С другой стороны, комп­лекс власть-собственность также делает власть предержащих заинтересованными в государстве, но как в инструменте личного обогащения и гарантий ее (собственности) сохранения. В сущности, как в первом, так и во втором случаях речь идет о сверхконституционных договорах, которые и выполняют роль регуляторов социальной стабильности. А формальная конституция только является современным атрибутом, модным гаджетом, исполняющим сопровождающие публичные функции.

Если мотивом функционирования государства остается комплекс власть-собственность, то Конституция не объе­диняет общество, а наоборот, разъединяет его. В результате существует раскол на богатых и бедных, на узкую привилегированную прослойку и массовые малоправные слои. Пос­кольку такое государство строится на привилегиях, избирательности, исключениях, рентах, то его довольно трудно трансформировать в современное правовое. Впрочем, сейчас активно разрушаются каркас и основание этого архаически общественного отношения. Ресур­сы постсоветской ренты подходят к концу, а общество уже в полный голос требует прав и справедливости, а не социальных льгот. Если не будет разорван узел власть-собственность, который активно мутирует в осовремененные формы обогащения, не будут разделены частная и публичная сферы, выход на составление нового конституционного договора будет оставаться проблематичным. Ведь это должен быть общественный договор между равноправными субъектами - гражданами, где ни элиты, ни государство не будут иметь сверхконституционного статуса.

Конституция и дуалистическое государство

Одним из базовых измерений современных конституций являются отношения общества и государства, основывающиеся на так называемом республиканском порядке отправления власти. Современная украинская модель власти формируется, с одной стороны, в соответствии с формальным конституционным устройством, а с другой - на базе внеконституционных, то есть неформальных, политических практик, за которыми стоит властная элита. Формальный конституционный порядок - это нормативное государство, а внеконституционные (или псевдоконституционные) практики формируют разные гибридные формы политических режимов. Возникает феномен дуалистического государства: политический режим действует в рамках легальных правил, но при этом сущность такой деятельности довольно часто противоречит нормативному содержанию конституционных установок. То есть главные политические актеры ведут себя в соответствии с собственными интересами, но имеют возможности использования формальных правил с целью легитимации своих действий.

Принятие Конституции в 1996 году обеспечило формирование системы политических институтов государства в ее нынешнем виде. Но уже со второго срока президентства Л.Кучмы начался процесс их подмены неформальным регулированием властных отношений. Его признаки - «война» с парламентом, фабрикация большинства, синтетические «партии власти», инфантильное гражданское общество, попытки внесения изменений в Конс­титуцию с помощью референдума, попытки избрания в третий раз и т.п. Сейчас в условиях слабых институтов выделяется арбитр - президент, который выдвигается в ядро политического режима, становится его архитектором. Именно глава государства берет на себя роль проводника между нормативным государством и административно-управленческой системой и крупным бизнесом.

Целью конституционных изменений в 2004 году (на фоне политического кризиса) было решение межэлитного конф­ликта. Основной парадокс оранжевого периода и правления президента В.Ющен­ко состоял в том, что президентская вертикаль была ослаблена, другие же конституирующие политические инс­титуты не были усилены. В результате возник определенный демократический хаос, продуцирующий постоянные институциональные тупики и конф­ликты. Выход из них приходилось искать, в частности, за счет инструментов, выходивших за рамки формальных конституционных правил, например, роспуск Верховной Рады в 2007 году.

Внедрение новых конституционных правил 1 января 2006 года также не изменило дуализма государства, а псевдоконституционные практики стали доминировать даже больше. Все это не только способствовало снижению доверия к демократии, а заложило дальнейший реверс в конституционном процессе.

Дуалистическое государст­во при президенте В.Януковиче становится еще более доминантным. С возвратом к Конс­титуции 1996 года реставрируются элементы управленчес­кой вертикали прошлого, происходит возврат к старой конституционной модели с сосредоточением власти в одном центре, на одной фигуре - президенте. Признаками этого периода правления в государстве становится покорение парламента путем разрушения принципов коалиционности в ВР, воспроизведение управленческой вертикали с опорой на силовиков, гипертрофированная роль КС. Все это позволило власти компенсировать слабые нормативно-формальные институты и восстановить административное управление государством. Возобновление «вертикальной» концентрации власти открыло и процесс установления механизмов контроля над бизнесом и обществом. Происходит приспособление властных структур и правил под интересы правящих кругов, создание так называемых новых субститутов в обход формального конституционного порядка (Н.Они­щук «Дилеммы правового государства», ZN.UA, №12, 1 ап­реля 2011 г.).

Конституционная модернизация - путь в Европу

В Украине конституции до сих пор составляются как консенсус элит по поводу распределения властных отношений - в отличие от европейских конституций, где субъектом является гражданин, гражданское общество, политическая нация. Главной целью нового этапа конституционирования должны стать дооформление современного общественного договора, доустановление современного государства. Такой конститу­цио­нализм иногда называют классическим или европейским. Именно поэтому Конституцию и процесс конституционного обновления нужно рассматривать лишь в контексте реального конституционализма, то есть ликвидации пропасти между нормативным государством и реальными практиками, подчинения политического класса не только нормам, но и самой сущности гражданского госу­дарства.

Для этого конституционный процесс должен быть сосредоточен на работе в нескольких важных направлениях.

Первое направление - уп­ро­чение и обеспечение гарантий реализации гражданских прав наряду с правами политическими. Речь идет, в частности, о:

- личной свободе и неприкосновенности каждого отдельного человека;

- защите права частной собственности;

- равенстве всех граждан перед законом;

- праве каждого гражданина на свободу слова и свободное высказывание;

- праве на создание любых объединений, которые не подрывают конституционный порядок;

- праве на доступ к публичной информации;

- праве на справедливый суд, то есть защиту своих прав легальным способом.

Второе направление - ликвидация дуализма государства, разрыва между нормативным конституционным порядком и реальной моделью отправления власти. Главной целью на этом направлении должно стать институциональное разделение власти на автономные ветви, обеспечивающие сдерживание и противовесы, создание предотвращения против выделения отдельного органа как доминирующего. Учитывая то, что в Украине президент всегда тяготел к главенству над другими институтами, минимизировать этот синдром нужно через обращение к моделям парламентского правления. Именно парламентаризация властных отношений может нивелировать разные гибридные постсоветские управленческие вертикали и принудить политические элиты и институты вырабатывать эффективные горизонтальные конфигурации, по сути - договорные взаимоотношения. Тем более что президентские или смешанные формы правления в Украине себя не оправдали - ни один президентский режим не оказался эффективным.

Третье направление - дооформление правовой системы и судоустройства. На этом направлении за последнее время проделана большая работа. Приняты важные законы о судоустройстве и статусе судей, новый Уголовно-процессу­аль­ный кодекс, по своему нормативному духу отвечающие европейским стандартам. Впро­чем, все это пока что не вывело правовую систему из продолжительного кризиса. От­сутст­вие доверия к правоохранительным органам и судам остается и еще будет оставаться преградой к эффективному правосудию. Недоверие к правовой системе связано прежде всего с тотальным дефицитом справедливости в ней. Пара­докс, но правовая система, в фундамент которой закладывается justice - справедливость, работает наперекор своей природе. Испра­вить ситуацию, лишь приняв отдельные законодательные акты, будет довольно сложно. Хотя ресурс нормативно-конституционных изменений, прежде всего относительно расширения влияния народа на процесс правосудия и принуждения к справедливости, здесь далеко не исчерпан. Речь идет также о:

- введении конституционных гарантий суда присяжных как отдельного «суда факта»;

- введении выборных мировых судей;

- повышении возрастного ценза на должность судьи до 29 лет;

- отказ от назначения судей впервые на пятилетний срок;

- изменение порядка формирования и состава Высшего совета юстиции (с целью минимизировать участие в ее работе лиц, представляющих политические институты);

- вывод криминальной юстиции из сферы политического влияния.

При этом необходимы изменения не только на законодательном уровне, но и на уровне менталитета: расширение сферы правовой культуры и ликвидация правового нигилизма, а главное - кристаллизация и демонстрация реальной, а не декларированной политической воли к неуклонному и одинаковому применению закона, утверждению верховенства права.

Четвертое направление - дооформление экономической системы, формирование массовой прослойки собственников. В современных условиях ведения бизнеса, когда правовая система из-за зарегулированности дает мало свободы и гарантий, но много надзора, предприниматели вынуждены выстраивать рентные схемы взаимоотношений с разного рода властными структурами. Эко­номи­ческая деятельность вне этих схем рискует обернуться криминальным преследованием. Все это блокирует установление цивилизованных экономических отношений, снижает доверие общества к бизнесу, а бизнеса - к госу­дарст­ву. Экономи­ческая система, в условиях которой бизнес остается заложником «в лапах» бюрократических и силовых органов, не может быть эффективной.

Пятое направление - расширение прав, компетенции и рычагов влияния представительских органов власти. Ре­фор­мированная Верховная Рада (Национальное собрание) должна иметь больше влияния на деятельность органов исполнительной власти, и преж­де всего - правительства. А это предусматривает, по меньшей мере, переход к двухпалатности и консигнатуре, существенное сужение полномочий (если не ликвидации) института президента.

Деятельность представительских органов, местных общин, гражданского общества в целом должна стать опорой для конституциирования институтов, которые реально будут работать, формирования современного общественного договора. Новый конституционный процесс с учетом нынешних социальных реалий, развития современных коммуникационных технологий (электронная демократия, краудсорсинг и т.п.) не может происходить только на уровне элит, во властных кабинетах. Современную Консти­туцию граждан должно формировать гражданское общество, а ее модели должны обсуждаться на национальных круглых столах и т.п. с обеспечением главенствующей роли в ее принятии украинского парламента.

И именно публичная сфера и гражданское общество представляют тот фундамент, который остается источником для конституционного обновления.

* * *

Общим императивом нового этапа конституциирования должен стать отход от Конс­титуции стабилизации и стабильности и переход к Консти­туции развития и прогресса. Если Конституция закрепляет оформление общественного договора и устанавливает госу­дарст­во, то главным субъектом этого процесса должна быть не властная элита, а граждане. Именно граждане должны проложить широкий путь к современному европейскому государству, построенному на свободе, праве и справедливости, и быть главным ее действующим лицом.