Поддержать
14 декабря лидеры стран Европейского Союза решили начать с Украиной официальные переговоры о вступлении. Это стало важной вехой в евроинтеграции Украины, но впереди еще много работы, в частности и в вопросах децентрализации и региональной политики.
Для успешного проведения переговоров Украине придется выполнить значительный список требований и привести к норме государственную политику в отношении местного самоуправления. В скором времени Еврокомиссия начнет готовить технические аспекты переговоров о членстве, так называемую переговорную рамку, без которой начало процесса невозможно. Ее, вероятнее всего, должны утвердить на следующем саммите ЕС весной 2024 года.
«Победа Украины. Победа всей Европы. Победа, которая мотивирует, вдохновляет и укрепляет», — написал президент Зеленский сразу после положительного решения.
Вместе с тем Украину ждет еще много работы. В ноябре Еврокомиссия опубликовала отчет, в котором оценила успех Украины и предложила шаги дальнейшей евроинтеграции. Не обошли вниманием и процесс децентрализации в Украине.
Готова ли Украина к переговорам с ЕС в части децентрализации? Какие вызовы стоят перед органами местного самоуправления, правительством и парламентом? Попробуем разобраться в этом вопросе.
Прогресс и критика: где достигли успеха и что нужно учесть
В целом реформы в рамках децентрализации называют одними из самых успешных за всю историю независимой Украины. Это подтверждается эффективностью муниципалитетов в условиях войны, большей частью ставших опорой для государства в сложное время, что и подчеркивает Еврокомиссия.
На первый взгляд может показаться, что в плане евроинтеграции местного самоуправления в Украине все обстоит благополучно, по мнению Еврокомиссии, Украина здесь достигла значительного прогресса. В частности это касается завершения территориальной части децентрализации, по которой количество районов в Украине вследствие укрупнения уменьшилось с 490 до 136 и образовались 1469 территориальных общин (144 из которых сейчас находятся под оккупацией).
Отдельно, по мнению Еврокомиссии, заслуживает внимания закон о службе в органах местного самоуправления, который приняли в мае, а президент подписал в июле 2023 года. Новый закон ввел понятную процедуру конкурсного отбора, прозрачный карьерный рост, работу, которая основывается на KPІ, а также защиту работников и гарантированный нижний показатель зарплаты.
.jpg "Владимир Зеленский с главой Евросовета Шарлем Мишелем и главой Еврокомиссии Урсулой фон дер Ляен")
Кроме того, в отчете Еврокомиссии отметили такие положительные факторы.
- Достигнут ограниченный прогресс в разграничении уровней местной администрации: областного, районного и муниципального, а также разграничении полномочий местного самоуправления и центральной власти.
- Введены соответствующие внутренние структуры для муниципальных администраций.
- Сохранена фискальная децентрализация 2023 года, когда 64% налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и НДФЛ с военнослужащих были выделены муниципалитетам.
- Изменения в Закон Украины «О принципах государственной региональной политики», которые закрепляют основу для восстановления пострадавших от войны регионов Украины, в частности трехуровневую систему стратегического планирования (национальная, региональная и местная стратегии развития).
Но за фасадом одобрения скрывается и много критики и замечаний, которые законодатели должны учесть уже в ближайшее время. В частности самым важным является вопрос военных администраций и разграничения полномочий центральной и местной власти. Из-за военного положения в Украине созданы 184 военные администрации (ВА) на местном уровне, и если в прифронтовых городах это выглядит логично, то в громадах, расположенных максимально далеко от зоны боевых действий, такие решения выглядят очень спорными.
Отдельная проблема — нечеткость критериев для создания ВА. В Еврокомиссии обращают на это особое внимание, и небезосновательно. Согласно Закону Украины «О правовом режиме военного положения» глава областной военной администрации может предлагать президенту создавать военные администрации в населенных пунктах в случае нарушения Конституции или законов. То есть вместо четких критериев мы отдаем такое решение на усмотрение Банковой, что создает большой риск урезания полномочий самоуправления и чрезмерной централизации власти.
В ЕС отдельно требуют значительно больше привлекать ОМС к формированию государственных политик в сфере децентрализации и общей координации, поскольку сейчас коммуникация громад с правительством в целом и профильным министерством в частности оставляет желать лучшего. В отчете подчеркнули, что Конгресс местных и региональных властей не может компенсировать эту проблему, поскольку является совещательным органом при президенте.
Также Еврокомиссия выделяет такие проблемы.
- Способность правительства разрабатывать политику децентрализации на основе фактов остается недостаточной, объяснительные записки, которые сопровождают законодательные предложения, часто не отвечают необходимым стандартам.
- Прозрачность и открытость формирования бюджета в Украине ограничены, и ситуация ухудшилась во время войны.
- Внедрение базовых механизмов управленческой ответственности центральных органов власти на практике остается ограниченным.
- Нет четкого различия между экономической и неэкономической деятельностью, четкого правила de minimis — то есть вывод из-под контроля с государственной помощью небольших объемов помощи.
- Требует модернизации система профтехобразования в регионах, необходимо объединение профтех- и предвысшего образования в единую систему.
Отдельно на орехи досталось и скандальной градостроительной реформе — законопроекту № 5655, который так и не подписал президент. Инициативу главы партии «Слуга народа» Елены Шуляк справедливо раскритиковали как в Европарламенте, так и в Еврокомиссии.
«Украине нужно воздержаться от принятия закона о градостроительстве в его нынешнем виде, поскольку он создает риски для целостности, обусловленные делегированием чрезмерных полномочий контроля над градостроительной деятельностью от государственных к частным структурам, и ведет к бесправию местных органов власти в этой сфере», — говорится в отчете Еврокомиссии.
12 декабря стало известно о попытке протащить на заседании правительства проект постановления на 232 страницы, фактически дублирующего скандальный законопроект № 5655. Это предложение Александра Кубракова — руководителя Министерства развития громад, территорий и инфраструктур. Такие действия могут привести не только к очередным противоречиям между правительством и гражданским обществом, а также местным самоуправлением, но и поставить под угрозу евроинтеграцию Украины.
.jpg "Постановление, которое дублировало 5655 пытались протащить на заседание правительства")
Проблемы взаимодействия центральной и местной власти
Ситуация вокруг законопроекта № 5655 ⸺ это хроническая проблема, которая создает разлад и усугубляет и так большое непонимание между громадами и профильным министерством.
Еще до принятия скандального закона во втором чтении Министерство развития громад объединили с Мининфраструктуры. Но, скорее, произошло фактическое поглощение, усложненное глобальной потерей кадров. Это привело к утрате лидерских позиций министерства в децентрализации (а как раз оно должно быть, по логике управления, главным формировщиком политики) и разногласиям с местным самоуправлением.
Ярким примером стал Украинский муниципальный форум 4–5 декабря, где собралось более 400 представителей громад со всей Украины. Это было самое большое мероприятие при участии ОМС с начала полномасштабной войны. На нем, в частности, обсуждали и отчет Еврокомиссии. На мероприятии, где присутствовали лидер послов G7 в Украине Кунинори Мацуда, посол ЕС в Украине Катарина Матернова, глава Офиса Совета Европы в Украине Мацей Янчак, а также депутаты Европарламента, неожиданно не было ни руководителя Минвосстановления Александра Кубракова, ни его профильного заместителя Александры Азархиной.
Отсутствовал и заместитель главы офиса президента, занимающийся вопросами региональной политики, Алексей Кулеба. Он, по слухам, отказался участвовать после интервью мэра Киева Виталия Кличко немецкому изданию Spiegel и заявления о том, что «Украина стоит на пути к авторитаризму».
Сам киевский городской голова на форуме высказывался несколько мягче, но общий смысл не изменился: «Я уже говорил об этом и хочу еще раз подчеркнуть: местное самоуправление во всех демократических странах строится снизу вверх, а не наоборот. В отчете Европейская комиссия определила достижения, проблемы и задачи Украины на пути в ЕС. В частности о развитии местного самоуправления. Для этого местные громады должны иметь достаточный ресурс и полномочия ради безопасности своих территорий и жителей».
Отсутствие ключевых стейкхолдеров из офиса президента и Минвосстановления на таком мероприятии свидетельствует о нарушении коммуникации между правительством и самоуправлением, громады без участия центральной власти обсуждают с представителями ЕС послевоенное восстановление и развитие Украины в плане децентрализационной евроинтеграции.
Причин такого разлада, кроме уже упомянутого законопроекта № 5655, две. Первая — ситуация с передачей в госбюджет военного НДФЛ, в результате чего государственный бюджет получил дополнительные 214,7 млрд грн. Вторая же причина — военные администрации в населенных пунктах, которые уже являются точкой столкновения ОМС с Банковой.
Ситуация с НДФЛ, на первый взгляд, может показаться удачной для власти, ведь таким способом удалось задействовать дополнительные средства на армию, но вместе с тем это поставило под угрозу местные бюджеты, которые преимущественно и без того выделяли помощь на ВСУ. При том помогали громады военным и до принятия ранее зарегистрированных в ВР законопроектов № 9559Д и № 9560, предусматривающих предоставление полномочий ОМС поддерживать военные подразделения.
Вопрос НДФЛ требует более взвешенного решения от парламента и правительства, ведь его изъятие в государственный бюджет противоречит принципу целостности бюджетной и налоговой систем, что в отчете Еврокомиссии как раз и требуют урегулировать. К тому же нагрузка на местные бюджеты увеличивается из-за внутренне перемещенных лиц (ВПЛ), содержание которых тоже ложится на местные бюджеты.
Немного сложнее ситуация с военными администрациями, особенно созданными в крупных городах по не связанным с войной причинам ⸺ Чернигове и Сумах. Также сюда уже можно отнести и Киев, который давно находится в глубоком тылу.
Военные администрации сами могут быть действенным инструментом, но при отсутствии четких норм в законодательстве они тоже представляют серьезную угрозу для полномочий местного самоуправления, размывая грань между местной и центральной властью. Именно поэтому от Верховной Рады ожидают принятия нового закона о критериях создания и ликвидации ВА, которые должны быть сбалансированными и отвечать требованиям ЕС.
Количество военных администраций может значительно вырасти, ведь сейчас, по данным Ассоциации городов Украины, в 254 громадах в Украине нет мэров. Вместе с тем около 7% местных депутатов, большей частью женщины, сложили мандаты из-за запрета на выезд за границу для них. Этот запрет создает еще одну проблему — уменьшение гуманитарной помощи из-за границы. Выезд запретил Кабмин еще в мае, и это создало очень опасный прецедент со стороны исполнительной власти. Как отмечает исполнительный директор Ассоциации городов Александр Слобожан, из-за отсутствия прямого контакта с местным самоуправлением Европы количество помощи уменьшилось в несколько раз.
«После того, как приняли постановление Кабмина № 69 о запрете выезда за границу депутатам местных рад, за время его действия количество гуманитарной помощи постоянно снижается. Невозможно создать партнерство без личного контакта, нельзя сделать это через Зум или по телефону, нужно живое общение. Они сюда не смогут приехать, и мы не можем заставить их рисковать своей жизнью», — говорит Слобожан.
Очевидно, что искусственное ограничение контактов с Европой и порождает у Ассоциации городов Украины необходимость организовывать обсуждение евроинтеграционного будущего совместно с международными партнерами.
Домашнее задание для Украины
Несмотря на положительное решение глав ЕС о начале переговоров о вступлении Украины, правительство и парламент ждет еще много работы по организации местного управления, согласно стандартам ЕС. Отдельно Украина должна подготовиться и к восстановлению местного самоуправления на оккупированных и прифронтовых территориях, где нередко придется применять разные подходы в зависимости от региональных особенностей.
В ЕС от правительства ожидают и обновления Государственной стратегии регионального развития (2021–2027) с учетом вызовов войны и модернизации Государственного фонда регионального развития для согласования их с восстановлением и реконструкцией, а также многоуровневого управления. В представленном проекте стратегии есть серьезные проблемы, которые обязательно опишут эксперты. В этом контексте также нужно наконец признать провал «градостроительной реформы» № 5655 и отказаться от ее лоббирования в виде законопроекта или постановления правительства. Еще один вопрос, требующий решения, — предоставление статуса юридического лица муниципалитетам, который уже в течение долгого времени является весьма контроверсионным, однако его включили в требования Еврокомиссии.
Понятно, что выполнить все задачи будет можно исключительно в сотрудничестве государственной власти с муниципалитетами при активном участии представителей местного самоуправления, что неоднократно подчеркнули в отчете.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google