Поддержать
Военные и военно-гражданские администрации — это важный инструмент, которым пользуется государство для оптимизации управления в регионах и громадах в условиях войны. Но не отчитывающаяся перед громадами «железная рука» главы военной администрации близко к линии фронта или после освобождения от оккупации — это одна история, а вот в далеких от войны городах, где полноценно действует местное самоуправление, — абсолютно другая. По состоянию на 1 ноября 2023 года в Украине уже образованы 184 такие ВА. Включительно со скандальными кейсами Чернигова, Ровно и Сум, где мэров незаконно отстранили от власти.
Чем опасно злоупотребление таким инструментом и каких рисков необходимо избежать в законопроекте, которым депутаты собираются урегулировать вопрос ВА/ВГА?
Проблемы самоуправления военного времени
После начала полномасштабной войны 24 февраля 2022 года указом президента во всех областях и районах были образованы военные администрации. На тот момент такое решение было продиктовано военной необходимостью и реальной угрозой оккупации большей части Украины.
Прототипом ВА фактически являются военно-гражданские администрации (ВГА), образованные во времена президента Петра Порошенко в 2015 году как ответ на боевые действия на Донбассе. Даже в то время такое решение должно было бы быть только переходным, ведь вместе с положительными моментами в виде восстановления контроля сразу возник ряд хронических проблем, сохраняющихся по сей день.
Во-первых, на подконтрольных территориях Донецкой и Луганской областей военно-гражданскими администрациями фактически решили заменить местное самоуправление. Даже после стабилизации и начала децентрализации в Украине громады под ВГА оказались фактически вне реформ.
Во-вторых, главы ВГА почти единолично могут распоряжаться бюджетными средствами, что потенциально приводит как минимум к непрозрачности, а как максимум — к откровенной коррупции из-за отсутствия обычных механизмов контроля со стороны местного самоуправления.
В-третьих, вся полнота власти по созданию и назначению глав ВГА сосредоточена исключительно у президента Украины. Этот вопрос особенно перекликается с децентрализацией, согласно логике которой должны ввести институт префектов, которых экспертная среда и гражданское общество требуют назначать именно из кадрового резерва госслужащих, а не из политических назначенцев Банковой. Но четких критериев того, кто именно должен возглавлять военные администрации, сейчас нет.
Даже больше, количество ВГА постоянно растет, ведь центральная власть начала использовать их как универсальный ключ к решению любых проблем. В итоге на 2021 год 10 из 46 объединенных территориальных громад (ОТГ) в Донецкой области и 8 из 26 — в Луганской не имели собственных органов местного самоуправления (ОМС) из-за образования ВГА.
Очевидным пробелом после стабилизации ситуации на фронте в 2022 году стали критерии образования военных администраций в населенных пунктах. Особенно в тех, которые не находятся в зоне боевых действий, в которых есть действенные местные рады. Это возмущает громады и провоцирует прямые конфликтные ситуации с центральной властью.
Уже упомянутый пример Чернигова стал прецедентом, открывшим возможность отстранять от должности нелояльных городских голов, поэтому нардепы должны четко определить критерии образования ВА в населенных пунктах, чтобы в будущем избежать подобных ситуаций.
Исполнительный директор Ассоциации городов Украины Александр Слобожан подчеркивает, что одной из самых больших проблем в отношениях между центральной и местными властями является дублирование полномочий ВА и ОМС и нечеткость норм действующего законодательства.
«Необходимо законом определить четкие причины введения военных администраций населенных пунктов, которые не допустят сворачивания дееспособного местного самоуправления. Важно также убрать двусмысленность в законе о парламентском порядке наделения ВА полномочиями местного самоуправления», — говорит Слобожан в комментарии «Руху ЧЕСНО».
К этому добавляется еще и отсутствие норм в Законе «О правовом режиме военного положения» о возобновлении деятельности местного самоуправления после прекращения военного положения.
По мнению Слобожана, в новом законе нардепы также должны четко определить, что ВА в населенных пунктах должны заниматься исключительно вопросами безопасности и обороны, а не забирать полномочия у органов местного самоуправления. Также нужно урегулировать и статус должностных лиц муниципалитетов, назначенных на должности в ВА.
Со своей стороны эксперт по вопросам территориальной организации власти Юрий Ганущак считает, что ВА в населенных пунктах (ВАНП) не могут существовать параллельно с местным самоуправлением.
«Образование ВАНП — исключительная мера, когда органы местного самоуправления в громадах бездействуют или принимают решения, угрожающие безопасности государства. Вместе с тем все вопросы по безопасности и координацию деятельности территориальных органов исполнительной власти должны взять на себя местные военные администрации, прежде всего районные», — говорит Ганущак.
По его мнению, вопрос существования военных администраций населенных пунктов не стоял бы, если бы своевременно был принят законопроект №4298, которым бы вводился новый функционал местных государственных администраций. И особенностью применения полномочий МГА в зонах боевых действий или на деоккупированных территориях должны были бы стать более жесткие инструменты контроля над деятельностью органов местного самоуправления.
«Что касается территорий, где местные выборы не проводились и органы местного самоуправления не были сформированы, то создание военно-гражданских администраций в громадах должно рассматриваться как необходимый шаг к проведению местных выборов в таких громадах», — отмечает Ганущак.
Отдельной проблемой является согласование с антикоррупционным законодательством назначения городских и поселковых голов на должности руководителей ВА.
«Сейчас существует несоответствие антикоррупционному законодательству в случае занимания сельским, поселковым, городским головой должности начальника соответствующей военной администрации населенного пункта с сохранением на этот период его должности как головы (часть 3 статьи 4 Закона «О правовом режиме военного положения»). Целесообразно прямо определить, что этот случай не является тем совместительством или совмещением должностей, запрещенных законом», — подчеркивает Слобожан.
Ему оппонирует Юрий Ганущак, который считает образование военной администрации в населенном пункте свидетельством того, что местное самоуправление не справилось со своими обязанностями. Поэтому назначать на должность руководителя военной администрации, не сумевшего реализовать себя как городской, сельский, поселковый голова, нелогично.
«Единственный мотив этого — прямое его подчинение офису президента. Совместительство же должностей не только не соответствует Конституции, но и прямо противоречит принципам децентрализации власти», — говорит Ганущак.
Вскоре количество ВА в населенных пунктах может значительно увеличиться из-за запрета пророссийских партий, 60 местных рад рискуют утратить правомочность. Ниже приводим данные по радам, в составе которых — более трети представителей партий, фигурирующих в списке СНБО.
Часть этих проблем нардепы должны решить в законопроектах, уже зарегистрированных в Верховной Раде, но вопрос военной необходимости и проблема «ползучей» централизации, за которой скрывается непрозрачное распределение бюджетов городов, в чем явно заинтересована Банковая, могут оказать существенное влияние на решение парламента.
Новый и заброшенный законопроекты: что предлагают нардепы?
Одна из первых проблем, которую взялись решать нардепы, — это четкое разграничение государственной и местной властей после образования ВА. Для этого в сентябре 2022 года был зарегистрирован законопроект №8056, рассмотрение которого было одним из наиболее ожидаемых для местного самоуправления. Проект предусматривал ряд положительных моментов, таких как разграничение полномочий военных администраций, действующих на территории совместно с местным самоуправлением.
Но при этом законопроект значительно усиливал влияние президента на назначение главы ВА. Следует заметить, что после внесения изменений в Закон Украины «О правовом режиме военного положения» руководитель областной военной администрации может предлагать президенту образовывать военные администрации в населенных пунктах в случае нарушений Конституции или законов.
Однако передать ВА полномочия местной рады может исключительно парламент. Согласно законопроекту №8056, часть этих полномочий должна была переходить к ВА автоматически, что потенциально означало возможность в любой момент практически обрезать полномочия местной власти. Это вдобавок к единоличному праву назначать руководителей ВА.
После ожидаемой критики со стороны экспертной среды и гражданского общества законопроект забрали на доработку. В комментарии «Руху ЧЕСНО» один из авторов законопроекта Виталий Безгин говорит, что сейчас перспективы законопроекта сомнительны, вместо этого готовится новый документ, посвященный военным администрациям. «Сейчас дорожной карты проекта нет. Точно будет отвязка от исключительно Донецкой и Луганской областей. Не думаю, что проект будет зарегистрирован раньше конца февраля. Что касается принятия, то многое будет зависеть от развития событий на фронте», — говорит Безгин.
Вместе с тем в новом законе нардепы не будут затрагивать ключевую проблему, возникающую с образованием ВА в городах и населенных пунктах, — отстранение избранных городских голов. Вопрос единоличного управления бюджетом со стороны глав ВА в случае отсутствия ОМС также решен не будет.
«Сама модель без местного самоуправления предусматривает единоличные решения. Что же касается лишения голов или рад полномочий, то не вижу, как это можно реализовать, используя модель ВГА. Даже в период военного положения для такого решения должна быть двойная верификация: указ президента и голосование постановления парламентом», — подчеркивает Безгин.
Не затронут в новой инициативе и процедуру перехода к гражданским администрациям после окончания войны, а следовательно, послевоенная модель восстановления местного самоуправления останется в подвешенном состоянии.
В свою очередь законопроект №8056 полностью не похоронят, часть его норм, по словам Безгина, должна перейти в законопроект №9559Д авторства Романа Лозинского, в котором предложено расширить полномочия ОМС в поддержке оборонного сектора.
В нем, в частности, предлагается предоставить возможность назначать избранных городских и поселковых голов на должность начальника соответствующей ВА населенного пункта без увольнения с занимаемой должности. Проект в целом получил положительное заключение от Главного научно-экспертного управления ВР и сейчас готовится к первому чтению.
Киев как административная аномалия
В столице Украины из-за старой проблемы, связанной с должностью главы КГГА, сложилась сейчас довольно уникальная ситуация. По логике законодательства, КГГА должна была бы превратиться в военную администрацию, и это означало бы фактическое лишение Кличко каких-либо исполнительных полномочий.
В то же время Киевская городская военная администрация (КГВА), которую возглавляет генерал Сергей Попко (назначенный 27 октября 2022 года), фактически существует параллельно с государственной администрацией, возглавляемой мэром Киева Виталием Кличко.
Как следствие, четкое разграничение полномочий между ними существует разве что на словах. Также непонятно, кому сейчас должны подчиняться главы районов в Киеве после создания КГВА.
Во фракции «УДАР» мэра Киева в Киевраде регулярно поднимают вопрос целесообразности функционирования в городе военной администрации после того, как россияне были отброшены от столицы, а город стал относительно защищенном, благодаря украинской ПВО.
Похожая позиция и у Александра Слобожана из Ассоциации городов Украины, который считает, что для городов с функциональным самоуправлением образование ВА не является необходимым. «Если есть дееспособный муниципалитет, то создавать ВА нецелесообразно. Поэтому необходимо законом четко разграничить полномочия: ВА — безопасность и оборона, муниципалитет — обеспечение жизнедеятельности громады», — говорит он.
Вместе с тем Юрий Ганущак требует создания полноценного местного самоуправления и исполнительной власти в городе Киеве, разделив должности главы КГГА и исполнительного органа Киеврады. В таком случае на время войны КГГА превращается в КГВА. Непринятие соответствующего закона уже является преградой к евроинтеграции Украины.
Проблема столицы выглядит еще более комплексной из-за необходимости принять новый закон о столице, который нардепы сейчас отложили на неопределенное время как из-за значительных разногласий внутри фракции «Слуга народа», так и из-за критических расхождений с Виталием Кличко.
Что дальше?
Во-первых, Верховная Рада должна, наконец, урегулировать вопрос военных администраций, максимально согласовать их существование с местным самоуправлением и четко разделить полномочия центральной и местной властей. В этом случае необходимы не только законодательные изменения относительно статуса ВА, но и сохранение ключевых достижений децентрализации после завершения военного положения и войны.
Во-вторых, в будущих законопроектах необходимо четко определить границы влияния президента на глав ВА и установить четкие критерии для назначения глав военных администраций. Особенно это касается глав ВА в населенных пунктах, где есть состоятельные органы местного самоуправления. Также необходимо создать предохранители, которые сделают невозможным лишение полномочий избранных городских голов.
В-третьих, столица Украины также остро нуждается в законодательном урегулировании и четком разделении полномочий между мэром и КГВА. Ведь такая неопределенность может со временем быть использована при очередных попытках Банковой отстранить Кличко от власти. А также потенциально создать возможность для власти города переложить ответственность на государство в случае нового кризиса с укрытиями.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google