Тихая судебная реформа

Отныне рассмотрение дел по социальным правоотношениям будет осуществляться в порядке гражданского, а не административного судопроизводства. В соответствии с изменениями, предусмотренными новым законом, принятым парламентом, который преодолел вето президента. Это Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами» (№ 1691-VI), опубликованный 10 марта 2010 года. Речь идет о спорах относительно назначения, начисления, перерасчета, осуществления, предоставления, получения пенсионных выплат, социальных выплат нетрудоспособным гражданам, выплат по всеобщему государственному социальному страхованию, социальных услуг, помощи, защиты, льгот, вещевого имущества и т.д. После вступления в силу этого закона административные суды завершают рассмотрение дел по социальным правоотношениям. Административные иски, апелляционные и кассационные жалобы или представления в этой категории дел, по которым производство не открыто, передают на рассмотрение в соответствующие суды гражданской юрисдикции.

Кому-то может показаться, что принципиального различия в том, какой именно суд будет рассматривать такие дела, нет. На самом деле разница колоссальная.

Так случилось, что административная юстиция, административное судопроизводство в нашем крайне заполитизированном обществе ассоциируются преимущественно с избирательными делами. Рассмотрение таких дел — очень важная функция админсудов, но далеко не единственная и, возможно, даже не главная для общества.

Именно административная юстиция сыграла определяющую роль в преобразовании полицейского государства в правовое. Начало этому было положено в европейских странах в середине XIX в. путем создания административных судов. На них возлагалась важная миссия — предотвращение произвола властей. В правовом государстве человек, гражданин уже не может быть объектом для правительственных мероприятий, наряду с животными или стихийным бедствием. Именно с помощью административной юстиции гражданин в своих правах достигает уровня должностных лиц. Более того, административное право даже дает ему ощутимую фору перед представителями властей всех уровней. Это справедливо и логично. Ведь административная власть, в том числе министерства, департаменты, местные органы, и теоретически, и фактически имеет огромную власть над гражданами.

Именно поэтому знаменательным событием в свое время стало принятие Кодекса административного судопроизводства Украины и зарождение системы административных судов. Судов, в которых простой гражданин мог вызвать «к барьеру» власть, подав иск как на действия президента, так и на бездеятельность начальника жэка. Впрочем, изначально эту замечательную идею исказили бездарным воплощением в жизнь, о чем неоднократно писало «ЗН». Теперь добивают окончательно.

В нашем государстве контрастов, где мимо нищего большинства мчатся в автомобилях за сотни тысяч долларов те, кто искренне считает себя элитой, именно решение споров по социальным правоотношениям является жизненно важным для огромного количества людей. Для подавляющего большинства граждан этот аспект едва ли не определяющий в их отношениях с родным государством, которое ущемило их в правах где только могло. С принятием нового закона многие люди потеряли и без того призрачную возможность защитить свои права в порядке административного судопроизводства. То, в каком именно порядке — гражданском или административном — будут рассматриваться социальные споры, на самом деле имеет огромное значение. Ведь административное судопроизводство содержит абсолютно уникальные нормы, предоставляя преимущество истцу — обычному гражданину, не отягощенному ни властными полномочиями, ни соответствующими возможностями.

Согласно Кодексу административного судопроизводства Украины (далее КАС), задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, иных субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций. В административных судах могут быть обжалованы любые решения, действия или бездеятельность субъекта властных полномочий, кроме случаев, когда установлен другой порядок судебного производства.

Согласно КАС, обращение в административный суд для защиты прав и свобод человека и гражданина непосредственно на основании Конституции Украины гарантируется. В случае отсутствия закона, регулирующего соответствующие правоотношения, суд применяет закон, регулирующий подобные правоотношения (аналогия закона). При отсутствии такого закона суд исходит из конституционных принципов и общих принципов права (аналогия права). То есть в КАС подчеркивается: никто не имеет права сослаться на то, что определенная процедура или объем прав «не выписан» в конкретном законе, как это у нас делают почти всегда, забывая, что Конституция является документом прямого действия. Согласно КАС, суд может выйти за рамки исковых требований только в случае, если это необходимо для полной защиты прав, свобод и интересов сторон или третьих лиц, о защите которых они просят. Суд принимает предусмотренные законом меры, необходимые для выяснения всех обстоятельств в деле, в том числе относительно выявления и истребования доказательств по собственной инициативе. Суд должен предложить лицам, принимающим участие в деле, представить доказательства или по собственной инициативе истребовать доказательства, которых, по мнению суда, не хватает.

Даже лицам, не принимавшим участия в рассмотрении дела, если суд решил вопрос об их правах, свободах, интересах или обязанностях, обеспечивается право на апелляционное и кассационное обжалование решений административного суда. Осуществление в зале судебного заседания записей с применением стационарной аппаратуры, трансляция судебного заседания допускаются на основании постановления суда при наличии согласия на это лиц, принимающих участие в деле, кроме тех, которые являются субъектами властных полномочий.

Согласно КАС, истцы при обжаловании решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий имеют значительно больший объем гарантий реализации процессуальных прав и возможностей. Например, в административных делах о правомерности решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий бремя доказывания законности и обоснованности своих действий возлагается на ответчика. Предусмотрено также, что орган государственной власти, должностное лицо обязано предоставить суду все имеющиеся у них документы и материалы, которые имеют значение для разрешения дела.

Законодатель наделил суд «адвокатскими функциями» относительно истца. Так же очевидна и определенная «дискриминация», «презумпция вины» представителей власти. И это полностью соответствует опыту развитых стран, самой сущности и духу административного права. Зачем же власти такие риски? Даже если они мизерны в нынешних реалиях. Поэтому и наблюдаем «откат», причем по самым чувствительным, самым болезненным для обычного гражданина вопросам.

Верховный суд Украины направил конституционное представление относительно соответствия Конституции Украины положений указанного закона. По мнению судей Верховного суда Украины, его положения противоречат ряду основополагающих норм Конституции Украины. Статье, согласно которой конституционные права не могут быть ограничены, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины; недопустимым является ограничение права на судебную защиту даже в условиях военного или чрезвычайного положения. Статье, касающейся защиты прав и свобод судом, гарантирования каждому права на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц. Недопустимым является сужение содержания и объема существующих прав и свобод человека и гражданина при принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы. Также не может быть привилегий или ограничений в правах и свободах граждан по любым признакам.

Законом № 1691-VI определено рассмотрение дел по социальным правоотношениям в гражданском процессуальном порядке общими судами. Речь идет о районных, районных в городах, городских и горрайонных судах, судебных палатах по гражданским делам общих апелляционных судов и Судебной палате по гражданским делам ВСУ. До вступления в силу нового закона рассмотрение этой категории дел осуществлялись в порядке административного судопроизводства. Делали это админсуды, специально созданные для защиты прав, свобод и интересов физических лиц в сфере публично-правовых отношений от их нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц. Функции суда первой инстанции при этом выполняли местные общие суды как административные, апелляционной — апелляционные административные суды, кассационной — Высший административный суд Украины. В связи с исключительными обстоятельствами пересматривала эти решения Судебная палата по административным делам Верховного суда Украины.

Новый закон ввел гражданский процессуальный порядок рассмотрения судами гражданской юрисдикции дел по социальным правоотношениям. Это существенно сужает объем права на судебную защиту наименее социально защищенных граждан Украины в их спорах с органами Пенсионного фонда и государственной социальной защиты, их должностными и служебными лицами.

В гражданском судопроизводстве человек оказался фактически беззащитным в процессуальных отношениях с наделенной властными полномочиями стороной. Эта сторона теперь может и не предоставлять необходимые документы и другие материалы, удостоверяющие нарушение последней прав или законных интересов в сфере социального обеспечения гражданина.

В соответствии с новым законом у ответчика (органа государственной власти) появились возможности затягивать судебное разбирательство дел по социальным правоотношениям, в частности путем неявки в судебное заседание. Предусмотрено право суда отложить рассмотрение дела в случае неявки в судебное заседание ответчика, если он сообщил об уважительных причинах неявки. А в соответствии с правилами, действовавшими до этого в административном судебном процессе, административный суд в аналогичной ситуации мог не откладывать рассмотрение дела и решать его на основании имеющихся доказательств. Тем самым до принятия нового закона гарантировалась большая оперативность рассмотрения дел по социальным правоотношениям в порядке административного судопроизводства.

Новым законом существенно затруднен доступ к правосудию социально незащищенных граждан. Речь идет о возложении на них дополнительной обязанности платить сбор за подачу иска при обжаловании решений, действий или бездеятельности органов Пенсионного фонда или органов социальной защиты, их должностных лиц. В административном судопроизводстве такой сбор не платят.

В соответствии с правовой позицией Конституционного суда Украины «правосудие по своей сути признается таковым только при условии, что оно соответствует требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах» (абзац десятый пункта 9 мотивировочной части Решения от 30 января 2003 года). Невозможность эффективного восстановления предусмотренного статьей 46 Конституции Украины права физических лиц на социальную защиту в делах, связанных с социальными выплатами, путем законодательного введения оплаты истцом затрат на материально-техническое обеспечение рассмотрения дела как обязательной предпосылки для обращения в суд, а также радикальное изменение процедуры доказательств в значительной степени лишают смысла обращение в суд по этим вопросам.

Таким образом, новый закон допускает существенное сужение объема права граждан Украины на судебную защиту своих правовых возможностей, в частности в социальной сфере, что не допускается в соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 22). Кроме того, дела по социальным правоотношениям переданы на апелляционное и кассационное рассмотрение в судебные палаты по гражданским делам апелляционных общих судов и Судебной палаты по гражданским делам Верховного суда Украины. А без одновременного увеличения количества судей в них многие граждане Украины вообще надолго будут ограничены в возможности реализовать свое право на судебную защиту на стадиях апелляционного и кассационного пересмотра. Причем не только в социальной сфере, но и в гражданско-правовой (гражданские, семейные, жилищные, трудовые и некоторые другие дела). Таким образом, судьи Верховного суда считают положения нового закона в целом неконституционными. В связи с этим ВСУ обратился в Конституционный суд Украины с просьбой в течение месяца проверить положения указанного закона на предмет соответствия Конституции Украины.

Что же касается апелляционных административных судов, то ими в 2009 г. было пересмотрено 233 027 постановлений административных судов первой инстанции, из которых около 84 процентов составляли судебные решения в делах по социальным отношениям. Отныне все эти дела «перекочуют» в общие апелляционные суды.

В связи с этим возникает закономерный вопрос: а что же останется собственно для административных судов, чем они будут заниматься, для чего они в конце концов создавались? Хотим или не хотим, но получается так, что «сбрасывание» с административных судов львиной доли их дел на обычные суды свидетельствует об искусственности и необоснованности образования судов административной юрисдикции, об их ненужности. Таким образом, изменение предметной подсудности дел, связанных с социальными выплатами граждан, что составляет основное количество административных дел, вообще ставит под сомнение целесообразность существования административного судопроизводства и системы административных судов в Украине.

Кстати

Относительно административной юстиции существует два стандартных подхода. Один состоит в создании специальной системы административных судов. В соответствии с другим обычные гражданские суды наделяются полномочием осуществлять судебный надзор, создав с этой целью особое отделение для решения административных вопросов. Каждый из подходов имеет свои недостатки и преимущества. И выбор того или иного в каждом конкретном государстве зависит больше от исторических факторов, чем от объективной оценки его плюсов и минусов.

В западных странах исследователи склоняются в пользу отдельных административных судов. В то же время сравнение французской и немецкой систем демонстрирует, что они могут быть очень различны как по характеру, так и по типу исторического развития.

Вероятно, самой значительной чертой французской конституции, имеющей отношение к административному праву, является четкое разделение властей. Это означает строгое разделение между гражданским и административным правом. Согласно французской концепции разделения властей, обычные гражданские суды не имеют полномочий заниматься делами по административному праву. Административные власти должны действовать в рамках административного права, которое, в свою очередь, должно толковаться и применяться административными судами. Проверка административных действий относится исключительно к компетенции административных судов. Юрисдикция административных судов распространяется на все административные акты.

Французский административный суд организационно является подразделением администрации, но при этом впечатляет его независимость и стандарты надзора, осуществляемого им. Во французских судах от заявителя мало что требуется, кроме подачи жалобы в суд. Получив жалобу, судебные чиновники осуществляют расследование. И хотя у заявителя есть возможность участвовать в процессе на определенных этапах, инициатива все же принадлежит суду.

В соответствии с французским правом любое нарушение законности приводит к превышению власти. Однако исторически французское право распределяет это основание на четыре категории: некомпетентность, нарушение формы, нарушение закона и злоупотребление властью.

Что касается новых демократических государств в Европе, ситуация здесь неодинакова. Примерно половина стран имеет отдельные административные суды. В другой половине судебный надзор возложен на обычные гражданские суды. Такое разделение соответствует традициям.

Что касается преимуществ и недостатков двух указанных подходов. Главный плюс отдельной системы административных судов состоит в том, что они могут стать более компетентными и квалифицированными в вопросах государственного управления и связанных с ним проблем. Такой эффект достигается легче в том случае, если административные суды автономны. Основным недостатком полностью автономной системы является высокая стоимость ее создания и управления. Кроме того, могут возникнуть трудности с квалифицированными судейскими кадрами. В тех государствах, где отсутствует традиция сильного и независимого судейского корпуса, существует много аргументов в пользу концентрации средств на создание одной судебной системы хорошего качества, обладающей высоким авторитетом. (Источник: Д.Галлиган, В.Полянский, Ю.Старилов. Административное право. История развития и основные современные концепции.)

Украиной был сделан выбор в пользу создания вертикали административных судов. Нынешнее выхолащивание сути их деятельности может привести лишь к тому, что административная юстиция будет существовать в нашем государстве лишь формально. И вспоминать о ней будут исключительно в период очередных выборов, если, конечно, и эту функцию не отдадут какому-то другому суду.